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《行政复议法》释义

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《行政复议法》释义 行政复议法》
第一部分 绪论 在现实社会生活中,为有效地维护公共利益和公共秩序,各级人民政府及其工作部门进行着经 常的、大量的、范围广泛的行政管理工作,因而使我们的改革开放和经济建设得以顺利进行。由于行政 权最终要由具体的行政机关和公务员来行使,某些违法或不当的行政行为难以避免,这些违法或不当的 行政行为会对行政管理相对人的权利造成损害,因此,需要给予行政管理相对人一定的权利救济途径。 现代法制国家是通过建立行政复议制度和行政诉讼制度为相对人提供救济的。在我国,行政诉讼是由人 民法院对引起争议的具体行政行为进行审查,以保护相对人的合法权益,这是一种司法救济,是行政系 统外部对行政权的监督形式。行政复议则是与行政诉讼相结合的行政救济制度。它是运用行政机关系统 内部的层级监督关系,由上级行政机关纠正下级行政机关的违法或不当的行政行为,以保护相对人的合 法权益,是一种行政救济,即行政系统内部对行政权的监督形式。行政复议在范围、程序等方面都与行 政诉讼有区别,它以自身特有的优势弥补了行政诉讼制度在给予相对人权利救济时的某些局限性,对相 对人权利的保护来得更直接、及时,也更为全面。因此,行政复议是一项发展社会主义民主和保障人权 的重要法律制度。 党的十五大提出“依法治国,建设社会主义法治国家。 ”党的这一主张又被写入新修改的宪法 中,成为全体人民奉行和遵守的宪法原则。依法治国基本的、主要的方面是依法行政,而建立和完善行 政复议制度, 充分发挥行政复议制度的作用, 有利于加强行政机关的内部监督, 促进行政机关依法行政。 一、行政复议制度的新进展 与我国整个法制建设的进程一样,我国的行政复议制度的建立也经历了一个曲折的发展过程。 建国初期,行政复议制度就开始建立,先后在财政、税收、海关等领域实行。50 年代后期到 60 年代初, 也有一些法律、行政法规规定了行政复议。此后,随着“左”的思想愈演愈烈,行政复议制度也遭到破 坏。进人 80 年代以后,随着我国民主法制建设的不断进步,行政复议制度也得到发展。据统计,到 1990 年底,我国已有 100 多个法律、行政法规规定了行政复议。行政诉讼法颁布以后,为配合行政诉讼法的 施行,1990 年 12 月国务院通过了《中华人民共和国行政复议条例》 ,对行政复议制度作了比较系统的规 定,促进了行政复议制度的发展和完善。经过近 10 年的实践,行政复议工作积累了不少成功的经验, 制定行政复议法的条件已经成熟。1998 年 10 月国务院将行政复议法(草案)提交九届全国人大常委会 审议, 九届全国人大常委会经过第五次、 第六次和第九次会议三次审议, 1999 年 4 月 29 日通过了 于 《中 华人民共和国行政复议法》 。行政复议法的通过,进一步完善和发展了我国的行政复议制度。 与现行的行政复议制度相比较,行政复议法有以下几个方面的重大进展: (一)扩大了行政复议范围 我国现行行政复议制度的复议范围比较窄,按照现行的规定,复议申请范围限于法律、法规明 确规定涉及人身权和财产权的具体行政行为,与行政诉讼的受案范围大体相同。为了充分发挥行政复议 制度在解决行政争议方面的积极作用,促进依法行政, 《行政复议法》扩大了申请复议的具体行政行为 的范围,根据《行政复议法》的规定,行政机关的具体行政行为,不论是作为,还是不作为,只要公民、 法人或者其他组织认为这些行为违法或者不当,侵犯了自己的合法权益,都可以依法申请复议。同现行 的复议申请范围相比,明确规定增加的内容有:认为行政机关变更或者废止农村承包合同,侵犯其合法 权益的;认为符合法定条件,申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书,或者申请行政 机关审批、登记有关事项,行政机关没有依法办理的;申请行政机关依法发放社会保险金或者最低生活 保障费,行政机关没有依法发放的;认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用的;申请行政机关履 行保护受教育权利的法定职责,行政机关没有依法履行的等。行政复议范围的扩大,提高了对公民权利 保护的水平,既是法制进步的要求,也体现了行政复议作为一种公民权利救济制度的独特价值。 (二)将抽象行政行为纳入复议范围
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现行行政复议制度的复议范围仅限于具体行政行为,而明确排除了公民对抽象行政行为的复议 申请权。这些规定是基于我国当时的情况和法制发展水平考虑的。但随着实践的发展,将抽象行政行为 纳入复议申请范围的呼声日益强烈。其理由是: 首先,从理论上来说,任何权利都需要保护和救济,否则就不能称之为权利。既然抽象行政行 为存在侵害公民权利的可能性,就应该向公民提供相应的救济途径。我国宪法和法律虽然规定了对抽象 行政行为进行监督的制度,但无论是权力机关的监督,还是行政机关的监督,都主要靠监督机关自身来 启动,受到抽象行政行为侵害的公民只能举报,提供线索。由于这种举报没有法定的运作程序,以致难 以达到预期的目的,妨碍对公民合法权益的保护。 其次,从行政复议的性质上来说,它既是上级行政机关对下级行政机关监督的形式,又是给行 政相对人提供的行政救济手段。作为监督形式,行政复议应当是对制定规范性文件和执行法律、法规、 规章以及其他规范性文件进行的全面监督;作为救济手段,行政复议应当贯穿行政活动的每一个方面, 是对公民因某些违法和不当的行政活动致使其自身合法权益受到侵犯所应得到的全面救济。 第三,从行政复议和行政诉讼的关系上来说,也应当扩大行政复议的受案范围。作为对行政行 为的监督制度,行政复议和行政诉讼在宗旨和目的上相同,都是为了维护和监督行政机关行使职权,保 护公民、法人和其他组织的合法权益。但是,它们不是同一制度的重复,二者有个分工和协调的关系。 行政诉讼(或司法审查)作为司法权对行政权的监督形式,它受一国政治体制、法律传统和法制观念等 诸多因素的影响,司法权监督行政权的广度和深度都受限制。行政复议作为一种行政上的救济制度,它 有自己存在的特殊价值,它应当能够弥补司法救济的不足,使公民的权益救济不留下“真空” 。因此, 与行政诉讼相比,它在救济的广度和深度上都应有自己的特色。尤其在目前的行政诉讼制度还存在某些 局限性的情况下,更应该体现这一点。 将抽象行政行为纳人复议范围是有宪法和法律依据的。我国宪法规定公民对于任何国家机关和 国家机关工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关申诉、控告或者检举的权利,对于公民的申诉、 控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理,任何人不得压制和打击报复。同时,宪法第八 十九条规定国务院有权改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当命令、指示和规章;改变或者撤销地 方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。地方组织法第五十九条规定县级以上各级人民政府有权改 变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。因此,将抽 象行政行为纳人行政复议范围,是有宪法和组织法依据的;因此,根据行政复议法规定,公民、法人或 者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规章以下的规定(多属一些规范性文件)不合法,在 对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。将抽象行政行为 纳入复议范围,是行政复议制度的重大进步和创新。 (三)国务院可以作为复议机关受理重要复议申请 根据现行的行政复议制度,对省、自治区、直辖市人民政府和国务院部门的具体行政行为不服 申请复议的,由作出具体行政行为的政府或部门管辖,也就是由原机关复议。当初作这样规定是考虑到 国务院是最高国家行政机关,主要职责是制定方针政策,从全局上处理行政事务,一般不宜、也难以处 理大量的具体行政纠纷。 如果规定国务院作为复议机关, 可能会影响国务院的正常工作。 在实践过程中, 这一理由受到越来越多的质疑,一些实际工作部门和理论界的同志认为,由本机关复议自己作出的具体 行政行为,实际上是自己作自己的法官,难以保证行政复议的公正性,不利于保护公民、法人或者其他 组织的合法权益;国务院作为最高行政机关,对下级行政机关具有最高的层级监督权,这是宪法赋予的 权力, 由国务院受理行政复议申请, 有利于发现和纠正国务院部门和省级政府的违法或不当的行政行为, 加强国务院对国务院部门和省级政府的监督,同时也能在各级政府中起到有错必纠的示范作用,从行政 管理的全体规模上推进依法行政。因此,行政复议法规定,对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民 政府的具体行政行为不服的,向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申 请行政复议。对行政复议决定不服的,可以向人民法院提起行政诉讼;也可以向国务院申请裁决,国务
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院按照本法的规定作出最终裁决。 (四)程序上进一步方便申请人 行政复议是公民权利的一种救济手段, 与行政诉讼所提供的司法救济相比, 它具有及时、 方便、 成本低等特点,应当更容易为群众所接受,但是,从行政复议条例实施的情况来看,效果并不理想,大 量的行政纠纷并没有通过行政复议这一途径加以解决。 据统计, 1991 年 1 月行政复议条例实施到 1997 从 年底, 全国共有 22 万件行政复议案件, 平均每年只有 3 万件。 而同期行政诉讼案件却逐年上升, 1998 仅 年就达 10 万件。这表明,行政复议制度的优越性并没有得到充分体现。这里有对行政复议制度宣传普 及不够,群众对行政机关信任度不高的原因,也有制度本身的原因。如在管辖上,主要以条条管辖为主, 很多情况下,申请人需要到异地去申请,不方便;时限较短,不利于申请人充分的准备等。这次行政复 议法的制定,充分地考虑了这些因素,尽量避免程序的司法化,并在以下几个方面作出规定,力图方便 群众: 1.在管辖上,原则上让申请人自己选择 行政复议法规定,对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,由申请人选 择,可以向该部门的本级人民政府申请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议。将选择复议 机关的权利交给申请人,可以在一定程度上克服地方保护或行业保护,是民主政治的体现,既公道又科 学,也与现行的行政执法体制不矛盾。此外还规定,申请人如果弄不清向哪一个行政机关申请复议,可 以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请,由接受申请的县级地方人民政府转送 有关行政复议机关。 2.在申请的形式上,规定了可以口头申请 行政复议法规定,申请人申请行政复议,可以书面申请,也可以口头申请;口头申请的,行政 复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。 3.放宽了申请复议的时限 行政复议条例规定的申请复议的期限一般是十五天,有的单行法律规定只有五天,时间太短, 不利于公民提出复议申请。为了方便公民、法人或者其他组织通过申请行政复议保护自己的合法权益, 行政复议法放宽了申请复议的时限, 规定公民、 法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的, 可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的 除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的,申请期限从障碍消除之日起继续计算。 4.行政复议机关受理行政复议申请,不得向申请人收取任何费用 (五)强化了对复议活动的监督,严格规定了复议机关的法律责任 现行行政复议制度得不到有效实施的一个重要原因,是有的行政机关怕当被告或者怕麻烦,对 复议申请应当受理而不受理;有的行政机关“官官相护” ,对违法的具体行政行为该撤销的不撤销,对 不当的具体行政行为该变更的不变更。在制定行政复议法时,注意从提高行政复议的有效性上完善行政 复议制度,强化了上级行政机关对复议活动的监督,严格规定了复议机关的法律责任。 由国务院提出法律案并经全国人大常委会审议通过的行政复议法,体现了我国行政复议制度的 新进展,也是推进依法行政的新的重大举措。它从国家制度上再一次表明,我们党所领导的人民政府, 是全心全意为人民服务的政府,是彻底地为人民的利益工作的。建国前夕,毛泽东同志在论及治国方略 时指出: “只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈;只有人人起来负责,才不会人亡政息。 ”我们应当 大力宣传普及行政复议法,使之为广大干部和群众所理解和掌握,以加快社会主义民主和法制的进程。 二、行政复议制度的发展过程 我国行政复议制度建立于建国初期,最早的有关行政复议的规定,见之于 1950 年 1 月 15 日 政务院批准、财政部公布的《财政部设置检查机关办法》 ,该办法第六条规定: “被检查的部门对检查机 构之措施认为不当时,得具备理由,向其上级检查机构申请复核处理。 ”这里的“申请复核处理” ,究其 实质就具有行政复议的性质。 可以说这是建国初期行政复议制度的雏形。 1950 年 12 月 15 日政务院政务
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会议通过的《税务复议委员会组织通则》 ,第一次在法规上正式出现了“复议”二字,并明确规定了税 务复议委员会的性质、任务及受案范围,标志着我国的行政复议制度的建立,以后,随着有关规定行政 复议的法规的颁布,我国行政复议的范围越来越扩大,相继颁布的《印花税暂行条例》《暂行海关法》 、 等法律规范,都规定了行政复议制度。改革开放以来,特别是进入 80 年代以后,随着我国社会主义民 主和法制建设的不断加快,行政复议制度有了较大的发展,规定有行政复议内容的法律、法规数量日益 增多,如《海关法》《外国人入境出境管理法》《公民出境入境管理法》《商标法》《专利法》《集会 、 、 、 、 、 游行示威法》等都规定了行政复议制度。但由于缺乏一部对行政复议制度进行系统规范的法律,总的来 说行政复议案件还不多,行政复议制度也不够健全。1989 年行政诉讼法公布后,为适应和配合行政诉讼 制度的施行,制定《行政复议条例》被迅速提上日程。国务院于 1990 年 12 月颁布,并于 1994 年 6 月 修订的《行政复议条例》 ,对申请复议范围、复议管辖、复议机构、复议参加人、复议的申请、受理、 审理与决定等,都作出了具体明确的规定。 《行政复议条例》的颁布实施,进一步规范、健全和发展了 我国的行政复议制度,行政复议案件也随之大量上升,我国行政复议制度从此进人一个全面建设和发展 的阶段。 经过多年实践,行政复议工作积累了不少成功经验。同时,在实践中还存在不少问题,主要是: 第一,行政复议申请范围较窄。按照现行做法,行政复议申请范围仅限于法律、法规明确规定涉及人身 权和财产权的具体行政行为,与行政诉讼的受案范围大体相同,没有体现出行政复议的特点。第二,申 请行政复议的条条框框较多, 公民、 法人和其他组织申请行政复议还不方便。 例如, 目前实行的是以 “条 条”管辖为主的行政复议管辖体制,老百姓申请复议,往往要到异地,很不方便;又如,现行的复议申 请期限较短,一般为 15 天,还有的单行法律规定只有 5 天,申请人很容易耽误申请期限;再如,申请 复议必须采取书面形式,也限制了一些人民群众进行复议等等。第三,有的行政机关怕当被告,或者怕 麻烦,对复议申请应当受理而不受理,或者受理后久拖不决。第四,有的行政机关在复议活动中搞“官 官相护” ,甚至徇私舞弊,对违法的具体行政行为该撤销的不撤销,对不当的具体行政行为该变更的不 变更。为了及时、有效地纠正违法的和不当的具体行政行为,切实保护公民、法人和其他组织的合法权 益,进一步规范我国的行政复议制度,制定行政复议法,进一步完善行政机关内部自我纠正错误的监督 机制,是迫切需要和十分必要的。因此,第八届全国人大常委会将制定行政复议法列入了立法规划。 根据八届全国人大常委会立法规划,原国务院法制局于 1996 年 3 月开始研究起草行政复议法, 并就起草行政复议法需要解决的主要问题,征求了部分地方人民政府和国务院部门的意见,并召开座谈 会听取部分行政机关和专家的意见。 1998 年 6 月国务院法制办将行政复议法 (征求意见稿) 下发各部门、 各地方征求意见,根据各方面的意见,研究修改形成《行政复议法(草案)。这个草案经国务院常务会 》 议讨论通过,于 1998 年 10 月由国务院提请九届全国人大常委会第五次会议审议,国务院法制办主任杨 景宇在会上作了说明,会议对草案进行了初步审议。第五次常委会会后,法律委员会和法制工作委员会 将草案发中央有关部门、各地方人大和人民政府再次征求意见,邀请中央有关部门、专家座谈,并在青 岛市召开会议,专门听取部分地方人大和政府法制部门以及法律专家的意见。在认真研究常委会组成人 员和各方面意见的基础上,法律委员会召开会议,对草案进行了逐条审议,并向全国人大常委会提交了 《行政复议法(草案二次审议稿),提请常委会会议审议。1998 年 12 月九届全国人大常委会第六次会 》 议对行政复议法草案修改稿进行了第二次审议。 会后, 根据常委会组成人员对几个重点问题的审议意见, 全国人大常委会法工委和国务院法制办再次组织到广西、广东、江西进行调研,听取三省区人大、政府 法制工作部门和有关部门对草案二次审议稿的意见, 对草案进行了修改。 1999 年 4 月 7 日法律委员会对 行政复议法草案修改稿进行审议后,将《行政复议法(草案三次审议稿) 》提请第九届全国人大常委会 第九次会议审议,常委委员们普遍认为,经过常委会的三次审议,草案修改得比较完善。 九届全国人大常委会第九次会议于 1999 年 4 月 29 日对会议审议的法律案进行表决,参加会议 的 125 位常委会组成人员以 125 票赞成、没有反对票和弃权票的表决结果通过了《中华人民共和国行政 复议法》 ,中华人民共和国主席江泽民发布第 16 号主席令予以公布,于 1999 年 10 月 1 日起施行。
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行政复议法贯彻了党的十五大关于加强社会主义民主法制建设的基本要求,把行政复议作为行 政机关内部自我纠正错误的一种监督制度和保护公民、法人或者其他组织合法权益的法律救济制度,加 以法律化和规范化。行政复议法强调防止和纠正违法或者不当的行政行为,保护公民、法人和其他组织 的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权。完善行政复议制度,对于社会主义民主政治建设,加 强行政机关内部监督,促进行政机关合法、正确地行使职权,维护公民、法人和其他组织的合法权益, 维护社会经济秩序和社会稳定,从制度上遏制和清除腐败,必将发挥重要作用。 第二部分 释义 第一章 第一条 【释义】 释义】 为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的 本条是关于行政复议法立法宗旨的规定。 合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。 行政复议法开宗明义规定了本法的立法宗旨,明确规定有下列三个方面: 一、为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为 行政复议是一项法律救济制度,是一项行政机关内部自我纠正错误的监督机制,其目的就是防 止并纠正行政机关以及行政机关的工作人员作出违法的或者不适当的具体行政行为。行政复议法从这一 目的出发,确立了行政复议法律制度。 为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为,首先就应当弄清楚什么是行政行为。行政法意 义上的行政行为,是指行政主体通过行政人依法代表国家,基于行政职权所单方作出的能直接或者间接 引起法律后果的公务行为。从一般意义的理解,行政主体,主要是指国家行政机关。行政人,主要是指 依法代表国家行政机关实施行政行为的国家行政机关工作人员。行政机关及其工作人员依照法定职权, 代表国家实施行政管理,所作出的行政立法、行政许可、行政处罚、行政措施、行政执行、行政仲裁、 行政复议等公务行为,都是行政行为。 1989 年我国制定了行政诉讼法, 建立了我国的行政诉讼制度。 在行政诉讼法中, 明确规定: “人 民法院审理行政诉讼案件,对具体行政行为进行审查。 ”对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布 的具有普遍约束决定、命令” ,人民法院不予受理。这样,就把行政行为划分为具体行政行为和抽象行 政行为两类。行政复议法中所规定的“为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为, ”明确了行政复 议的受理范围,与行政诉讼法规定的受案范围一样,也是审查行政机关的具体行政行为。本法中除明文 规定抽象行政行为的条文以外,都是专指具体行政行为。对抽象行政行为,即行政法规、规章或者行政 机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等行政规范性文件,按照行政复议法规定,可以由公民、 法人或者其他组织在对具体行政行为申请行政复议时,一并提出对所依据的有关规范性文件的审查申 请,建立起由人民群众启动的对抽象行政行为进行审查要求的监督机制,并根据我国宪法及有关法律、 行政法规规定的规范性文件备案审查制度,对抽象行政行为进行审查。这部分内容在后面的释义中将用 一定的篇幅作详细讲解。 行政机关实施具体行政行为,一般会对公民、法人及其他组织的权益产生影响,因为具体行政 行为都是针对特定的人或物而作出的,都是由行政机关的工作人员直接具体操作,因此,就有可能出现 违法现象,有可能作出不适当的行政行为,从而损害公民、法人及其他组织的合法权益。行政复议法遵 循行政法基本原则,为防止和纠正行政机关的违法的和不当的具体行政行为,作出了一系列法律规范。 行政法的基本原则中有两个重要原则,即合法性原则与合理性原则。合法性原则适用纠正违法的行政行 为,而合理性原则适用纠正不当的行政行为。国外大多数国家和地区的行政法律都强调与贯彻这两项基 本原则,这两项基本原则贯穿于行政法特别是行政程序法的主要内容之中。 英国的行政法上的合法性原则,主要有两项,即越权无效原则和自然公正原则。越权无效原则 的核心内容,是指越权的行政行为不具有法律效力。自然公正原则的核心内容,一是听取对方的意见, 即任何人或者团体在行使权力可能使其他人受到不利影响时,必须听取对方的意见;二是不能自己作自 己的法官,这是避免偏私的必要程序原则。美国的行政合法性原则,主要表现为基本权利原则和正当程
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序原则。基本权利原则是指一切组织和个人都必须服从法律,但这种法律必须旨在保护而不是摧残人类 固有的基本权利。正当程序原则是指法律的实施必须通过正当的法律程序进行。该原则直接为美国宪法 所确立,并由美国联邦行政程序法对其内容作出具体规定。以上两个原则对行政法的直接影响表现在: 一切法律、行政行为、司法行为,凡违背人类固有基本权利者不具有约束力;立法、行政、司法行为不 通过正当的法律程序无效。 在大陆法系国家, 法国行政合法性原则包含了三项基本内容: 第一, 行政行为必须有法律依据; 第二,行政行为必须符合法律;第三,行政机关必须以自己的行为来保证法律的实施。在德国,一是法 律至上;二是法律要件。法律至上的中心思想为:一切行政行为必须服从法律,否则无效。法律要件的 中心思想为:一切行政权的实施,都必须符合法律的授权,越权无效。在日本,一是法律保留原则,即 政府的行政活动必须有国会制定的法律依据;二是法律优先原则,即法律高于行政,一切行政活动都不 得违反法律,行政机关制定的规范不得在事实上废止、变更法律。三是司法救济原则,即一切司法权归 属于法院,法院具有行政纠纷的终裁权。公民的合法权益受到行政机关的不法侵害时,享有不可剥夺的 获得法院救济的权利。 我国法学界认为行政法的行政合法性原则的基本内容,主要有下列五点:第一,行政机关的行 政职权由法律设定并依法授予。一切行政行为以行政职权为基础,无职权便无行政。行政职权必须合法 产生,即由法律、法规设定,或由国务院或者其他上级行政机关依法授予。第二,行政机关实施行政行 为必须依照和遵守法律、法规等法律规范。它要求每一个行政机关既要依法管理行政相对人,又应在其 他行政机关的管理中遵守法律、法规和规章。行政机关不得享有法律以外的特权。第三,行政机关的行 政行为违法无效。行政机关的行政行为必须合法,违法的行政行为不具有法律效力,无论是实体上的违 法,还是程序上的违法,都使行政行为归于无效。第四,行政机关必须对违法的行政行为承担相应的法 律责任,这是违法必究精神的体现。第五,行政机关的一切行政行为必须接受人大监督、行政监督和司 法监督。任何行政行为必须受到监督和救济,否则任何责任都是空谈。无救济便无权利,无监督便无行 政。各级人大及其常委会对同级人民政府行使职权的监督制度、行政复议制度以及行政诉讼制度等,都 是这一内容的体现。 行政复议法规定,行政复议机关应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则,坚持有错必 纠,保障法律、法规的正确实施。这一规定就是贯彻了行政合法性的原则。 行政合理性原则主要是针对行政机关拥有的自由裁量权所确立的法治原则。行政机关作出的行 政行为,除了有法律明确具体规定的羁束行政行为外,有相当一部分是属于在行政职权范围内,可以由 行政机关自由裁量的行政行为,如在数量控制、范围确定、时限长短、处罚幅度等方面,行政机关享有 一定的“自由度” 。既然行政机关具有自由活动的空间和权力,必然会因此产生在这个空间范围内作出 的决定是否适当、合理、是否公正的问题。如果行政机关没有自由裁量权,则不能保障其有效实施行政 管理和应有的行政效率。反之,如果对行政机关的自由裁量权不加限制,则极易发生滥用权力,随意侵 害公民、法人或者其他组织合法权益的现象。行政法确立行政合理性原则,目的就是保障行政机关依法 行政,在行使自由裁量权的时候,基于合理动机,遵循正当程序,作出合法适当的行政行为。 国外有关行政法的行政合理性原则的表述有所不同,但其精神是一致的。英国大法官解释行政 合理性原则,一种说法是, “如此荒谬或者如此错误以致任何有一般理智的人不能想象行政机关在正当 地行使权力时能有这种标准” ;另一种说法是, “如此无逻辑或所认可的道德标准,令人不能容忍,以致 任何认真考虑此问题的正常人都不会同意它。 ” 在美国,行政合理性原则是指任何不当的行政行为。如为不当的目的行使权限时基于偏见、歧 视而采取行动;不附理由而作成与前决定不一致的决定;程序不公平;不当的怠于行为或者迟延等等。 在德国,将合理性原则归纳为三项具体原则:一、适当性原则,要求行政主体在执行一项法律 时,只能够使用那些适合于该法目的的方法,而且必须根据客观标准,而不是按照行政主体的主观判断 来决定某种措施的适当性;二、必要性原则,行政主体在若干个适合实现法律目的的方法中,只能够选
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择那些对个人和社会造成最小的损害的措施;三、比例原则,又称限权原则,要求适当地平衡一种行政 措施对个人造成的损害与对社会获得的利益的关系,禁止那些对个人的损害超过对社会利益所要求的措 施。 我国法学界关于行政合理性原则的内容主要有三项:一、正当性,行政机关作出行政行为,在 主观上必须出于正当的动机,在客观上必须符合正当的目的;二、平衡性,行政机关在选择作出某种行 政行为时,必须注意权利与义务、个人受损害与社会所获利益、个人利益与国家集体利益之间的平衡; 三、情理性,行政机关作出行政行为,必须符合客观实际,合乎情理,不能要求行政相对人承担其无法 履行或者违背情理的义务。如行政机关改变了审批标准后,就去处罚以前经过批准、仍按照原标准执行 的行政相对人,这就不合情理。通俗点讲是:行政行为必须符合法律目的、必须具有合理的动机、必须 考虑相关因素、必须符合公正原则。 行政复议法在贯彻行政合理性原则方面,也作出了一系列规定,如赋予行政复议机构审查具体 行政行为是否适当的权力, 规定行政复议机构具有 “审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当” 的职责。规定行政复议机关的复议决定,针对被申请人的具体行政行为“主要事实不清、证据不足的” 、 “适用依据错误的”“违反法定程序的”“超越或者滥用职权的”或者“明显不当的”情形,应当“决 、 、 定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法” ;以及“被申请人不履行法定职责的,决定其在一定期限 内履行” 。具体规定了对行政复议的申请、受理、审查、转送。作出决定以及送达、执行、提起诉讼等 明确的期限,对行政机关的自由裁量权进行了限制。 行政复议法以防止和纠正行政机关违法的和不当的行政行为为目的,在国家行政机关内部建立 起自我纠错的监督机制,是国家行政管理体制改革的进一步发展与完善,是树立向人民负责、为人民服 务的人民政府良好形象的制度保障,对促进和监督行政机关依法行政,加强社会主义民主法制建设,具 有重大的意义。 二、为了保护公民、法人和其他组织的合法权益 行政复议和行政诉讼一样,是一项法律救济制度,是行政相对人面对处于不对等的法律地位的 行政机关所作出的行政行为,寻求法律保护的一条渠道,是保障公民、法人及其他组织合法权益的重要 途径。行政机关的行政行为如果超越法定职权,或者滥用权力,或者不遵循正当程序,或者行政机关工 作人员徇私舞弊、读职、失职,必然对公民、法人及其他组织的合法权益造成侵害。对这种侵害,从法 律制度上就要建立消除侵害、加以救济的机制。 法律救济制度实质上是确立行政相对人的诉权。如同公民的实体权利一样,公民的诉权也经历 了一个漫长的历史过程。资产阶级革命带来了诉权的革命性变革,诉权在形式上成为公民的平等权利, 任何人和任何机关均不得对其加以剥夺和限制。行政法理论中有一句名言: “有权利必有救济”“无救 , 济的权利是无保障的权利。 美国法学家施瓦茨认为: ” “一个成熟的行政法体系应当包括三个必需的部分: 第一,赋予行政机关的权力范围和限制其在行使上述权力时的越权行为;第二,在处理公民与行政机关 之间的关系时,必须公平对待;第三,必须有这样一个原则:行政机关对其行为无最后发言权,并且公 民能够通过一个独立的法庭对行政机关的行政之合法性提出异议。 ”随着诉权的范围从刑事诉讼、民事 诉讼扩大到行政诉讼领域,诉权的地位逐步提高,成为公民抵制行政违法行为、保护自身合法权益的最 重要的法律手段。 全国人民代表大会 1989 年 4 月制定的行政诉讼法,建立了我国的行政诉讼制度,第一次全面 确立了公民、法人及其他组织对违法的具体行政行为的起诉权。行政诉讼法明确规定:公民。法人或者 其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院 提起诉讼。行政诉讼法是一部权利保护法,行政诉讼法赋予行政相对人以行政诉讼权,通过诉讼途径, 通过人民法院的公正审判,使他们受到损害的合法权益获得补救。行政诉讼法又是一部对行政权力监督 的法律,人民法院审理行政案件,实际上是用司法审判权来维护和监督行政机关合法、正当地行使行政 权,以防止行政机关滥用行政权力。
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行政复议是解决行政争议、为行政相对人的合法权益提供保障的重要的法律制度,它与行政诉 讼制度一样,目的都是补救行政活动所引起的消极的后果,恢复行政行为侵害的利益,所以二者合称为 行政救济制度。但是两者又有明显区别,行政复议是在行政系统内部由行政机关自行消除违法或者不当 的行政活动;行政诉讼是在人民法院主持下的司法诉讼活动。行政复议适用行政程序,由行政复议法规 定;行政诉讼则适用独立的行政诉讼程序,由行政诉讼法规定。一方面,行政复议是行政相对人的合法 权益的有力的法制保障,使其免受不法行为的侵害,并使受到侵害的权益得到恢复,又可以维护行政管 理活动的严肃性和权威性,保障行政活动顺畅进行,提高行政效率。另一方面,行政复议决定本身就是 行政机关的具体行政行为,因此,它也不能成为最终的裁决,也还是要以行政诉讼制度为行政复议自己 的行政救济渠道。所以行政复议法规定,申请人对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政 诉讼,但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。这就是说,对于行政复议决定,只要是法律没有 规定其是最终决定的,公民、法人或者其他组织对复议决定不服的,都可以向人民法院提起行政诉讼。 行政复议法草案提交常委会审议时, 第一条的行文是 “为了纠正违法或者不当的具体行政行为, 监督行政机关依法行使职权,保护公民、法人和其他组织的合法权益,根据宪法,制定本法。“保护公 ” 民、法人和其他组织的合法权益”写在了行政机关依法行使职权一句的后面。在对草案进行审议的过程 中,有的常委委员提出,行政复议制度不仅仅是行政机关内部自我纠错的监督机制,更重要的是它是一 项法律救济制度,具有保护公民、法人和其他组织的合法权益的重要职能。而这项制度的运作,最初的 起因是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害,申请行政机关予以保护,对违法的和不当的行政行 为予以纠正。所以, “保护公民、法人和其他组织的合法权益” ,应当强调地写在前面,并与行政诉讼法 第一条的写法一致起来。行政复议法采纳了这一意见,将保护公民、法人和其他组织的合法权益作为更 为重要的立法宗旨,写在了“保障和监督行政机关依法行使职权”一句的前面。 三、为了保障和监督行政机关依法行使职权 党的十五大报告提出“依法治国,建设社会主义法治国家”的治理国家的基本方略,就是广大 人民群众在党的领导下,依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,保证国家各项工作 都依法进行。必须维护宪法和法律的尊严,坚持法律面前人人平等,任何个人和组织都没有超越法律的 特权。一切政府机关及其工作人员都必须依法行政,依法行使职权,切实保障公民、法人及其他组织的 合法权益。因此,行政复议法明确规定其立法宗旨之一就是保障和监督行政机关依法行使职权。 行政机关进行行政管理活动, 应当坚持依法行政。 依法行政的一个最基本的原则就是职权法定。 行政机关的权力从哪里来的?是人民赋予的,是人民通过人民代表大会制定的法律所规定的。人民政府 是人民代表大会产生的,人民政府要对人民代表大会负责,受人民代表大会监督。政府的权力由宪法和 人民代表大会及其常务委员会制定的法律所规定,行政机关必须按照法律的规定行使职权,坚持依法行 政。因此,对行政权的行使,应当加强监督与制约。行政机关超越权限、滥用权力、个人专断、玩忽职 守等行为造成公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵害,应当予以纠正和补救。行政复议制度加大 了上级行政机关对下级行政机关的监督,加大了人民政府对政府工作部门的监督。行政复议制度的作用 之一,就是人民群众通过对有问题的具体行政行为,向行政复议机关申请复议的途径,使行政机关能够 通过上下级行政机关之间的领导关系所形成的监督作用,自己改正违法的和不当的具体行政行为。一方 面使作出具体行政行为的行政机关依法履行职权,另一方面政府或者上级行政机关依职权来纠正下级行 政机关的错误,从而保障和监督行政机关依法行使职权。 行政机关坚持依法行政,还要坚持按照法定程序进行行政管理活动。近年来,立法机关越来越 注重行政程序对于行政权的制约与监督作用。行政权如果没有行政程序的规范和制约,必然造成行政权 的滥用。由于行政权的行使有很强的自由裁量性,必须通过具体可行的行政程序予以限制,既要防止政 府官员个人专断, 防止行政机关滥用职权, 又要保障行政机关能够有效地实施行政管理, 维护公共利益, 最大限度地保证行政权的正当行使。行政复议法不但把行政机关违法的或者不当的具体行政行为本身作 为复议的审查对象,而且把行政机关在作出具体行政行为时,是否违反法定程序作为审查内容,以防止
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行政机关及其工作人员在行使职权的主观随意性。 明确规定, 行政机关的具体行政行为违反法定程序的, 行政复议机关可以决定撤销或者确认该行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的,可以 责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。 行政复议法所建立的就是保障与监督行政机关依法行使职权的法律制度。它一方面通过各级人 民政府、政府各工作部门的上级行政机关对其下级行政机关作出的具体行政行为实施审查,纠正其违法 和不当的行政行为,起到保障和监督行政机关依法行使职权的作用。另一方面,由于行政复议也是一种 具体行政行为,也需要保障和监督行政复议机关依法行使职权。因此,行政复议法具体规定了多项保障 和监督行政复议机关依法行使职权的法律规范。如行政复议法规定,行政复议机关内负责法制工作的机 构发现有拒绝受理行政复议申请、不按照规定期限作出行政复议决定、徇私舞弊、对申请人打击报复或 者不履行行政复议决定等情形的,应当向有关行政机关提出建议,有关行政机关应当依照本法和有关法 律、行政法规的规定作出处理。还规定,行政复议机关违反本法规定,无正当理由不予受理依法提出的 行政复议申请或者不按照规定转送行政复议申请的,或者在法定期限内不作出行政复议决定的;行政复 议机关工作人员在行政复议活动中,徇私舞弊或者读职、失职的;被申请人不履行或者无正当理由拖延 履行行政复议决定的;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政 处分;经责令受理仍不受理或者不按照规定转送行政复议申请,造成严重后果的,依法给予降级、撤职、 开除的行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。这些规定,对实现保障和监督行政机关依法行使职 权这一宗旨,起到重要的作用。 第二条 【释义】 释义】 公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政 本条是关于行政复议法适用范围的规定。 复议申请,行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定,适用本法。 行政复议是解决行政争议的一种广泛运用的行政方法,是指行政相对人,即公民、法人或者其 他组织不服行政机关作出的具体行政行为,依据行政复议法的规定,向行政复议机关提出申请,请求重 新审查并纠正原具体行政行为,行政复议机关据此对行政机关的具体行政行为是否合法、适当进行审查 并作出决定的法律制度。 世界上许多国家都有比较完备的行政复议制度,使我们在制定行政复议法时可作为借鉴。英国 和美国是英美法系有代表性的国家。行政复议在英国称为“行政救济” ,属于行政法上救济手段的一种。 英国的行政救济是指公民的权利受到行政机关的不法侵害时,可以通过行政机关的行政程序得到补救。 行政机关救济公民权利有两种方法,一是通过部长救济;二是通过行政裁判所救济。前者的法律散见于 各有关法律,后者适用行政裁判所与调查法。 美国的行政复议就是行政上诉制度。美国的行政上诉制度是指当事人不服行政机关的行政裁决 向有关行政组织和人员申请复核原行政裁决的法律制度。 行政上诉权是美国 《联邦行政程序法》 授予的。 该法规定,如果当事人对行政机关作出的初审裁决在规定的期限内没有提出复审要求,则此裁决即为最 终裁决。也就是说行政机关在作出正式决定之前,要给当事人一定期限来提出是否复审的要求,如果当 事人不要求复审,期限一过,行政机关的决定便生效。这种行政上诉,当事人不是向上级行政机关提出, 而是向原机关的行政首长或者专门机构提出。 大陆法系国家的行政复议与之不同,代表性的国家是法国和德国。法国对行政活动的监督制度 与行政复议接近的是行政救济。法国的行政救济特点是;一是救济机关可以是原行政机关,也可以是其 上级行政机关;二是所救济的对象具有广泛性,既救济违法的行政行为,也救济不当的行政行为;三是 实施救济的权限很大, 它既不受当事人是否申请的限制, 也不受当事人申请范围的限制; 四是救济程序, 简便易行。 德国的行政复议制度依附于其行政申诉制度。按照《联邦德国基本法》第十七条规定: “任何 人都有权单独地或与他人联名向相应的机构和议会机构提出书面的请求或诉愿。 ”德国《联邦行政法院 法》把行政申诉定为行政诉讼的前置阶段, 《联邦行政手续法》专章规定“法律救济程序” ,对诉愿制度
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作出具体规范,从而构成当今德国完整的行政申诉制度。 亚洲国家和我国台湾地区大多采用大陆法系国家的行政复议制度。日本的行政复议称为行政不 服审查,又叫行政不服申诉,是日本国民向行政机关请求撤销或采取其他方法纠正违法或不当的处分的 程序,是依照《行政不服审查法》而建立起来的行政救济制度。日本行政不服审查的范围包括:第一, 行政机关的处分。是指行政机关依据法令行使公权力,就具体事实对国民施行的支配、管理行为,包括 命令、禁止、许可、特许、认可以及确认、公证等命令国民履行一定义务、赋予国民某种权利和其他使 法律效果发生、变更、消灭的行为。第二,其他相当于行政公权力的行为。主要是指行政机关采取的、 内容具有持续性质的、事实上的行使权力的行为,如对人的收容、对物品的扣押等。第三,不作为行为。 是指行政机关对依法提出的申请本应在一定期间内进行某种处分或者采取其他行使公权力的行为却没 有作为的行为。第四,根据 1974 年颁布的《国家公务员法》的规定,对国家公务员违反其意志给予的 降薪、降职、休职、免职或其他明显的不利处分或惩罚处分,可以向人事院提出根据行政不服审查法规 定的不服申诉。韩国的行政复议称为行政诉愿,是指公民因行政机关违法或不当的行政行为损害其合法 权益时, 依法向有关行政机关提出请求撤销或变更原行政行为的制度。 1951 年 8 月公布的行政诉愿法是 提起行政诉愿的主要法律依据。在我国台湾地区,行政复议称为诉愿,它是指人民对“行政机关”的行 政处分,认为违法或不当,致其权利或利益受到损害,申请“行政机关”予以救济的制度。1997 年 12 月修订的“诉愿法”是诉愿制度的基本依据。 本条对我国行政复议制度的范围作出了规定。其要点有二:一是申请行政复议的对象是“行政 机关的具体行政行为” ,包括作为与不作为;二是申请行政复议的前提是行政机关的具体行政行为“侵 犯行政相对人的合法权益” 。这种侵害,可以是实际上已经成为事实上的侵害,也可以是公民、法人或 者其他组织认为行政机关的具体行政行为构成了侵害。由此看出,行政复议法规定的行政复议范围是相 当宽的。行政复议法第六条规定,只要公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其 合法权益,就可以申请行政复议。这一规定,使行政复议的受案范围大大扩展了,不再与行政诉讼法规 定的受案范围相对应。 行政复议法制定前施行的行政复议条例对行政复议的范围的规定,基本上与诉讼的受案范围大 体相同。包括以下九类:行政处罚争议、行政强制措施争议、侵犯法定经营自主权争议、行政许可争议、 行政不作为争议、抚恤金争议、违法要求履行义务争议、其他侵犯人身权和财产权争议、以及法律、法 规规定的其他可以申请复议的行政争议。对那些虽然不属于行政复议的受案范围,但只要法律、法规规 定了可以申请行政复议规定的,当事人就可以对该具体行政行为申请行政复议。这种与行政诉讼的受案 范围大体相同的规定,并没有完全体现出行政复议的特点。从行政复议制度的行政救济功能和行政复议 制度的监督功能的角度看,行政复议的受案范围应当不受限制,对于行政机关的具体行政行为,不论是 作为还是不作为,只要当事人认为是违法的或者不当的,侵犯了自己的合法权益,都应当并可以依法申 请行政复议,这样才能充分发挥行政复议制度在解决行政争议方面的作用。 按照传统法学的一般理论和国家机关的职能分工,裁决争议应当是司法机关的职能,行政机关 履行对国家公共事务的组织与管理的职能。但是由于行政争议的特殊性,使得行政机关能够履行行政复 议的职能,以解决相当部分的行政争议。这主要是因为,首先,行政争议起因于行政机关的行政活动。 行政机关是一个层级制的体系,上级行政机关对下级行政机关负有指挥、监督的职责,它可以撤销、改 变下级行政机关违法、不当的行政行为。监督权是维护统一的行政管理所必需的。因此,可以通过建立 行政复议制度,来健全和完善行政监督制度。其次,行政争议涉及到一定的专业技术知识。行政管理的 诸多领域都涉及到专业技术知识,如环境保护、食品卫生、医药管理、专利商标等。在这些领域产生的 行政争议与专业技术知识有着不可分割的联系,因而解决这些行政争议,也必然涉及到一系列复杂的专 业技术问题。如排放污水中污染物的测定、食品添加剂中危害人体健康成分的确定等,都需要由拥有专 家的行政机关进行裁决,以保证有效行政管理和提高行政效率。 因此,行政复议具有以下特征:第一,行政复议是解决行政争议的一种行政方法。行政争议是
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行政活动实施中的一种障碍、阻塞和不畅,在一定时期内还使行政关系处于一种不确定的状态。这种争 议解决不好,或者会影响行政效率,影响对国家事务的行政管理活动,或者会使公民、法人或者其他组 织的合法权益受到侵害。所以必须通过建立良好的法律制度加以解决,使合法、正确的行政决定得以贯 彻执行,违法、不当的行政行为得以撤销或者废止,公民、法人或者其他组织的合法权益受到的损害得 以恢复,从而为公民、法人或者其他组织提供良好的救济。行政复议原则上只限于解决行政争议,民事 纠纷和其他争议只有在法律有明文规定的情况下才可以被纳人处理对象。 第二,行政复议基本上是以具体行政行为为审查对象的行政审查制度。从行政复议机关与原作 出具体行政行为的行政机关的关系上考察,行政复议实际上是一种行政审查制度。但行政复议机关审查 有关行政行为并非不受限制。按照行政复议法的规定,行政复议一般只以具体行政行为为审查对象,抽 象行政行为一般不属行政复议的审查对象。但是,通过行政复议制度可以启动对抽象行政行为的审查。 对抽象行政行为的审查根据行政机关的备案审查制度实施。 第三,行政复议是一种依申请的行政行为。行政复议是一种行政机关的行政行为,这种行为的 特点是以解决行政争议的形式进行的,它基于行政相对人的申请而开始,以行政主体为被申请人。一般 说来,无行政相对人的申请,便无行政复议活动的进行。虽然行政机关也可以复查自己的行政决定,但 这与由行政相对人提出申请形式的复议请求是有区别的。所以,行政复议是依申请而非依职权主动为之 的行政行为。作为行政相对人的公民。法人或者其他组织不主动申请,行政复议机关不能径自作出复议 决定。 第四,行政复议主体一般是作出有争议行政决定的上级机关。如果没有法律规定,作为行政争 议一方当事人的行政机关无权审理复议案件,因此,行政复议主要由上级行政机关进行。行政复议法规 定,除法律另有规定外,行政复议由县级以上人民政府或者由作出具体行政行为的行政机关的上一级行 政机关管辖。从行政复议机关的设置上看,行政复议机关有本级人民政府,也有上级行政主管部门,还 有设立的派出机关,但必须是行政机关,才能作出行政复议决定。 第五,行政复议以合法性与合理性为审查标准。在行政复议中,行政复议机关依据合法性和合 理性标准审查具体行政行为,就是审查具体行政行为的行政主体是否履行法定职责;是否事实清楚、证 据确凿;适用法律、法规与规章以及具有普遍约束力的行政决定、命令是否正确;是否违反法定程序; 是否超越职权、滥用职权以及行政侵权;依据法律、法规和规章等法律规范的规定作出的具体行政行为 是否明显不当。按照这样的标准审查后,依法作出行政复议决定。 第六,行政复议以书面审查为主要方式。这是从提高行政效率、简化行政程序的角度考虑的, 行政复议以书面审查为主。行政复议法规定,行政复议机构进行复议审查时,原则上采取书面审查的办 法,但是当申请人提出要求或者行政复议机关认为有必要时,也可以听取申请人、第三人和被申请人的 意见,包括采取听证的方式,并向有关组织和个人进行调查和了解情况。 第七,行政复议决定必须是针对原行政决定而作出的新的决定。复议机关受理复议申请后,应 结合行政相对人的请求内容,对原行政决定作全面的复查核实,并针对原行政决定作出维持、撤销或者 变更的复议决定,并答复复议申请人。复议决定为最终裁决的,或者复议申请人在法定期限内未提起行 政诉讼的,或者人民法院判决维持行政复议决定的,行政复议决定经送达后,即产生约束有关当事人的 法律效力。 行政复议作为一种重要的行政救济方法,既能够为公民、法人或者其他组织的合法权益提供有 力的法制保障,使其免受不法行政的侵害,并使受到侵害的权益得到恢复,又能够维护行政活动的严肃 性和权威性,排除障碍,保障行政活动顺畅进行,提高行政效率。具体讲,行政复议还有以下重要作用: 第一,行政复议可以促进上下级之间的监督。行政复议机关的行政复议的权力来源于地方各级人民代表 大会和地方各级人民政府组织法第五十九条的规定,即县级以上各级人民政府可以“改变或者撤销所属 各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。 ”通过上级机关对下级机关 不适当的决定的撤销或者改变,可以促进上级机关对下级机关的监督,增强行政机关工作人员的法制观
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念,促进他们依法办事,减少侵害公民、法人或者其他组织的违法的或者不当的行政行为。行政复议是 一种事后的补救,但同时也能起到预防行政机关作出违法和不当的行政行为的作用。 第二,用行政复议方法解决行政争议,简便迅速,节省金钱。因为行政机关对本部门的业务熟 悉,上下级之间具有领导服从关系,当下级机关与行政相对人发生争议后,上级机关有可能利用自身的 这些长处,迅速查清事实、解决争议,并可以直接查处有违法失职的直接责任人员。由于是行政机关内 部解决行政争议,纠正违法或者不当的行政行为,因此,行政复议法规定,行政复议机关履行行政复议 职责,不得收取任何费用。公民、法人或者其他组织采取行政复议方法得到救济,比通过行政诉讼获得 救济更节省金钱和节省时间。 第三,相对于行政诉讼来讲,行政复议具有如下意义:首先,在行政复议决定为最终裁决,当 事人不提起行政诉讼的情况下,行政争议由行政系统通过行政复议得到了解决,就使能够在行政系统内 解决的问题不推到法院去,从而减轻人民法院的负担。此时,行政复议起到减少诉讼、息讼止争的重要 作用。其次,在经过行政复议而引起行政诉讼的情况下,行政复议成为行政诉讼的前置阶段,行政复议 有利于人民法院明确诉讼标的,对于人民法院迅速查清事实,作出正确判决起到重要作用。 本条还需要多费一点笔墨的是,什么是具体行政行为,什么是抽象行政行为。 具体行政行为是指行政主体在国家行政管理活动中行使职权,针对特定的行政相对人,就特定 的事项,作出有关该行政相对人权利义务的单方行为。行政诉讼法首次使用了这一概念,最高人民法院 在《关于贯彻执行行政诉讼法若干问题的意见(试行) 》中对“具体行政行为”作出了司法解释: “具体 行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人 在行政管理活动中行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项,作出的有 关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。 ”按照这一司法解释,具体行政行为的法律特征是: 一是具体行政行为体现了国家行政权的运作,其目的在于实现国家的行政目标,因而与立法行为和司法 行为相区别。具体行政行为是行政主体的法律行为,是以它所拥有的行政职权为前提的。二是具体行政 行为只对特定对象有效,不具有普遍约束力,所谓特定对象可以是某一相对人,也可以是特定的物,还 可以是特定的行为。三是具体行政行为能直接产生有关权利义务的法律效果,使行政相对人的权利义务 发生变化、增加或者减少。但是,这种法律效果只对业已发生的特定的人和事件有拘束力,对以后发生 的同类事件没有效力,只是一次性处理。四是具体行政行为是一种单方行为。它由行政主体单方作出, 其行政行为的成立不以行政相对人的合意为前提。 抽象行政行为是指行政主体非针对特定人、事与物所作出的具有普遍约束力的行政行为。它包 括有关政府组织和机构制定的行政法规、行政规章、行政措施、作出具有普遍约束力的决定和命令。其 法律特征是:一是抽象行政行为具有普遍约束力。它是针对一类事或一类人,而不是针对特定人或特定 事作出的,因而具有普遍约束力。抽象行政行为是约束相对一群公民或者组织的行为。二是抽象行政行 为具有间接的法律效果,它不能对行政相对人发生直接的权利义务的变化,而是使有关行政相对人拥有 产生权利义务变化的依据。三是抽象行政行为具有往后效力。它针对往后的事件作出,并只适用行政规 则制定以后的行为和事件。它不仅对所有的公民和组织有效,而且在公布以后的所有时间内有效,直到 被废止。这种往后效力,还表现在对同类行为在制定行政规则以后的时空里可以反复适用。 因此,从行政诉讼法到行政复议法,都把具体行政行为限定为审查对象。对于具体行政行为, 都是由具体的人来操作,且指向特定的人或物。对行政相对人的权益产生的影响也是明确的,因而行政 相对人因具体行政行为受到侵害,都有权依法向行政复议机关或者向人民法院申请行政复议或者提起行 政诉讼,对其权益受到的侵害寻求法律救济途径。而行政复议法规定的由对具体行政行为申请复议引起 的对抽象行政行为的审查,是建立一种启动审查机制,对抽象行政行为的审查处理的具体程序不适用行 政复议的程序。 行政复议法本条对适用范围的规定,采用了表述性的语言,对行政复议的全过程概括性地表述 出来。这与行政复议条例的写法是不同的。行政复议条例规定: “公民、法人或者其他组织认为行政机
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关的具体行政行为侵犯其合法权益,可以依照本条例向行政机关申请行政复议。(第二条) ” “复议依法 对具体行政行为是否合法与适当进行审查。(第七条) ” “本条例所称复议机关,是指受理复议申请,依 法对具体行政行为进行审查并作出裁决的行政机关。(第四条)行政复议条例用了三条,分别规定适用 ” 范围、审查标准以及行政复议机关的职责。而行政复议法在第二条用一句话,即“公民、法人或者其他 组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,依法向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申 请、作出行政复议决定,适用本法。 ”就表达了上述诸多内容。同时,本条的规定也为扩展行政复议适 用范围作出规范,把行政复议的对象只限定于具体行政行为,不再作其他限制。 第三条 依法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的 机构具体办理行政复议事项,履行下列职责: (一)受理行政复议申请; (二)向有关组织和人员调查取证、查阅文件和资料; (三)审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当,拟订行政复议决定; (四)处理或者转送对本法第七条所列有关规定的审查申请; (五)对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议; (六)办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项; (七)法律、法规规定的其他职责。 【释义】 释义】 本条是关于行政复议机关、行政复议机构及其职责的规定。 行政复议不仅仅是对公民、法人或者其他组织因行政行为的过错造成的损害进行补救的制度, 行政复议工作还对化解大量的社会矛盾,促进社会的稳定发挥着巨大的作用。我国是社会主义的国家, 社会中存在着大量的人民内部矛盾,人民政府通过对社会事务的行政管理,解决社会上不断发生着的社 会矛盾和行政争议。这是人民政府行政职能的体现。涉及人民群众自身利益的事务,大大小小,方方面 面,事无巨细只要发生矛盾,都需要有人给予引导、舒缓和解决,才不致发展到激化的程度,引起社会 的不稳定。解决人民内部矛盾,我们有许多好的经验。对于这些好的经验和做法,需要很好地总结,用 法律的形式将其加以规范化和制度化。我们有人民群众来信来访制度,有行政复议制度,有行政诉讼制 度和国家赔偿制度,这些制度对社会的发展和稳定,都起到很大的作用。但是从涉及的范围和起到的实 际效果来看,行政复议制度的作用更大一些。信访制度是我们党建立起的了解人民群众疾苦、解决社会 矛盾的一种有效的方式,但这一制度还不是一种法律制度;行政诉讼,又是矛盾发展到对抗性比较大时 才采取的方式。而行政复议则具有二者的优点。行政复议是行政机关自己再审查一下自己的行为是否正 确,发现不正确时,自己来纠正,具有主动性,容易使人民群众认可这个解决矛盾的方式。通过制定行 政复议法,进一步完善和规范行政复议制度,充分展示行政复议制度所起的这种社会作用,并加以切实 发挥。 从 1991 年行政复议条例开始实施,至 1997 年底,全国共发生行政复议案件 22 万余件,平均 每年发生 3 万余件。从作出的行政复议决定看,维持原具体行政行为的约占 50%;撤销的约占 20%; 变更的约占 10%;以其他方式结案的,如申请人撤回行政复议申请、责令被申请人履行职责等,约占 20%。从行政复议基本解决问题的效果看,申请人不服行政复议决定,向人民法院提起行政诉讼的约占 25%。从 7 年来行政复议案件在各部门分布的情况看,公安部门占 65-70%;城建部门占 6%;土地管 理部门占 5%;技术监督部门占 5%;工商管理部门占 4%;林业部门占 3%;税务部门占 2%。从行政 复议案件的被申请人看,县级地方人民政府及其工作部门占 65%(其中政府约占 10%,工作部门约占 55%) ;地市级人民政府及其工作部门占 30%(其中政府占 7%,工作部门占 23%) ;省级人民政府和国 务院工作部门占 5%。 据了解,地方的行政复议案件基本上也是呈逐年上升的势头。广西壮族自治区 1991 年共受案 300 余件,1992 年受案 600 余件,而 1998 年的受案件数已达近 1800 件。这 1800 件案件的审查结果, 决定维持原具体行政行为的约占 50%;撤销、变更和申请人撤回复议申请的约占 50%。江西省 1992 年
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全年全省只有 3 件行政复议案件,1995 年就达到 1000 余件,1998 年升至 3000 余件。广东省 8 年来共 受理行政复议案件 18000 余件,其中维持原具体行政行为的约占 60%;撤销、变更的约占 25%;申请 人撤回复议申请的约占 13%。8 年多来,广大行政复议工作人员认真贯彻行政复议条例的规定。做好行 政复议工作,使行政复议基本上起到了纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组 织的合法权益的作用。 行政复议是上级行政机关对下级行政机关的一种层级监督和自我监督。在行政执法监督体系 中,与其他形式的监督相比,第一,行政复议监督要求更严格,监督更有效。第二,行政复议监督具有 简便、灵活、及时、经济有效的特点。第三,行政复议具有直接的确定力、拘束力和强制力的特点,可 以迅速有效地纠正违法和不当的具体行政行为。 因此, 必须加强行政复议机关及其行政复议机构的建设, 明确其职责。 行政复议机关是指依照法律的规定,有权受理行政复议申请,依法对具体行政行为进行审查并 作出裁决的行政机关。这种组织的特征是:第一,行政复议机关是行政机关;第二,行政复议机关是有 权行使行政复议权的行政机关;第三,行政复议机关是能以自己的名义行使行政复议权,并对行为后果 独立承担法律责任的行政机关。 行政复议机关的功能:一是具有行政功能,行政复议机关与行政机关是两位一体的国家机关。 行政复议机关作为行政机关,它担任组织、指挥、协调、监督等多种行政管理职能;作为行政复议机关 时,它以第三者的身份出现,对复议纠纷双方的行政争议进行审查并作出裁判。二是具有准司法功能, 行政复议这一行政行为的特殊性在于行政复议机关运用类似司法程序的法定的行政复议程序解决行政 争议,使行政复议机关处于第三者地位,对申请复议双方的争议进行审查并裁决,达到行政救济和行政 监督的目的,从而使行政复议机关具有了准司法功能。 行政复议制度作为重要的法律制度,是行政机关依法行政的重要措施和具体体现,行政复议机 关及其办理行政复议具体事务的机构和工作人员承担着重大的责任。因此,应当明确行政复议机关及其 行政复议机构的职责,并规定相应的法律责任,以保证行政复议工作的开展和落实。 受理行政复议申请、作出行政复议决定,是行政机关的职责。但是具体的行政复议事项,不仅 数量大、涉及面广,而且政策性、法律性都很强。行政机关的负责人不可能直接做这些大量的事务性工 作。为了保证复议工作的正常进行,需要有相应的工作机构具体办理复议事项。根据多年来行之有效的 做法,同时为了防止设立新的机构,行政复议法规定,由行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行 政复议事项,并明确规定了复议机构的职责。 行政复议机构是保证行政复议制度能否建立的关键。由于机构改革,许多地方政府的法制工作 机构与政府办公机构合并, 行政复议机构实际上只是一个牌子; 还有的地方政府部门没有行政复议机构, 致使行政复议工作无法开展。随着行政复议制度在法制建设中的地位越来越重要,对行政复议的要求也 会越来越高,建立一支行政复议的队伍显得极为重要。 加强行政复议机构的建设,建立稳定的、高素质的复议人员队伍。有行政复议任务的行政机关 应当设立独立的行政复议机构,确保人员编制、办案经费和改善办案条件,并加强对复议人员的培训。 没有一支稳定的、高素质的复议人员队伍,要发挥行政复议制度的作用,更好地实现行政复议的监督功 能,是无法想象的。要从行政复议机构与队伍的建设上,解决工作中的一些问题,如对同级政府部门的 具体行政行为的行政复议申请,交给隶属政府系统的法制部门办理,成了法制部门纠正政府其他工作部 门的具体行政行为,操作有难度。另外,在实际工作中,凡涉及全面性工作的具体行政行为,都是上级 主管机关事先批准实施的, 上下级实为一体, 即使上级主管部门受理对下一级行政机关的行政复议申请, 作出的裁决也难以保证其具有权威性。因此,要提高行政复议机构的相对独立性,解决实际工作中的这 些问题。 行政复议机构是指复议机关内设的具体办理有关行政复议工作的机构。目前承担行政复议工作 的机构,包括地方各级人民政府和政府工作部门的行政复议机构。根据行政复议法的规定,县级以上地
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方各级人民政府的行政复议机构,应当设在政府法制工作机构,或者与政府法制工作机构合署办公。目 前地方各级人民政府的行政复议机构基本上已比较健全,特别是省、市两级,绝大部分都设有法制工作 机构。据有关部门统计,已有 70%的县级人民政府设有法制工作机构,承担行政复议工作。 行政复议法明确规定了行政复议机构的职责: 第一,受理行政复议申请,审查行政复议申请是否符合法定条件。审查的主要内容是:申请人 是否具备申请资格;申请理由是否正当;被申请人是否明确;是否超过申请复议期限;申请复议的案件 是否属本机关管辖;申请复议的其他要求是否符合。符合法定条件的,应予受理。不符合法定条件的, 应请申请人提供或者补充有关材料;属于不予受理的,应当由行政复议机关作出不予受理的决定,并书 面通知申请人。依照本法规定,行政复议机构收到申请人的行政复议申请之日即为受理之日,如有不予 受理情形的,应当在五日内作出不予受理的决定。 第二,向有关组织和人员调查取证,查阅文件和资料。调查取证是保证行政复议机关作出的复 议决定正确与否的必备条件。在调查取证时,行政复议机构应当着重调取被申请人最初作出具体行政行 为时的事实根据和规范性文件依据,听取有关组织和个人对行政机关作出的具体行政行为的意见和证 言。由于行政复议机构的调查取证属于法定职责,因此,行政复议机构在履行这一职责时,有关组织和 个人应当予以配合和协助。 第三,审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当,拟订行政复议决定。行政复议机构 受理行政复议申请后,应当依据事实与法律,对行政机关作出的具体行政行为进行审查,审查具体行政 行为是否合法,除此之外还要审查具体行政行为是否适当。依照本法规定的审查决定程序,行政复议机 构经审查后提出处理意见, 拟订行政复议决定, 报经行政复议机关负责人同意或者领导集体讨论通过后, 作出行政复议决定。 第四,处理或者转送本法第七条所列有关规定的审查申请。依照行政复议法的规定,公民、法 人或者其他组织在申请对行政机关的具体行政行为行政复议时,提出对作出该具体行政行为所依据的行 政机关规定的审查申请的,如果本行政复议机关有权处理的,就是申请审查的规定是本级政府的工作部 门或者是下级政府作出的,如其不合法,本级政府依法可以予以撤销的,就应当按照本行政复议机关的 职责分工,由承担对规范性文件备案审查的工作机构对申请审查的规定进行审查。实际上,往往承担备 案审查任务的工作机构,是人民政府的法制工作机构,与行政复议机构是同一机构,因此规定行政复议 机构有处理规范性文件审查申请的职责。如果申请审查的有关规定是本行政复议机关无权处理的,则应 当在七日内转送有权处理的国家机关依法处理。 第五, 对行政机关本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议。 行政复议法规定: “行 政复议机关负责法制工作的机构发现有无正当理由不予受理行政复议申请、不按照规定期限作出行政复 议决定、徇私舞弊、对申请人打击报复或者不履行行政复议决定等情形的,应当向有关行政机关提出建 议,有关行政机关应当依照本法和有关法律、行政法规的规定作出处理。 ”这是本法赋予行政复议机构 的一项重要的监督职能。行政复议机构在政府中处于综合性工作机构的地位,超脱于具体工作部门的利 益,可以站在人民政府的角度和地位衡量与判断是非。同时,行政复议机构是政府的法制部门,有责任 监督政府及其工作部门依法行政工作。行政复议法对被申请人、行政复议机关违反本法规定的行为应当 承担的法律责任作出规定,其中大部分法律责任是行政处分。行政处分的实施需要按照有关规定的权限 与程序进行。实际工作中由于职责不清,往往导致事实上监督制度流于形式。行政复议法明确规定行政 复议机构有处理建议权,就从法律制度上完善了行政处分的实施机制,保障了行政监督的有效性,也使 行政复议机构在履行自己的职责时有了法律依据。 第六,办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项。行政复议法规定,行政相对人对行 政复议决定不服的,除法律规定行政复议决定为最终裁决的以外,可以依法向人民法院提起行政诉讼。 诉讼发生后,行政复议机关的法定代表人就应当出庭应诉。为了保证行政复议机关法定代表人履行其领 导职责, 减轻行政复议机关法定代表人出庭应诉负担, 行政复议法规定, 应诉事项由行政复议机构办理。
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行政复议机关法定代表人可以委托行政复议机构派人代表其出庭应诉。行政复议机构是专门负责行政复 议案件的机构,它精通业务、熟悉案情,由其代为出庭比较合适。 第七,法律、法规规定的其他职责。由于其他法律、法规可以根据行政复议具体案件的不同情 况,为行政复议机构规定其他的具体职责,行政复议法在这里作出原则规定,凡是遇有法律、法规对行 政复议机构特别设定的权利、义务,行政复议机构都应当坚决执行与遵守。 第四条 【释义】 释义】 一、合法原则 合法原则是任何行政复议机关履行行政复议职责时都必须遵守的原则,行政复议机关在处理行 政复议案件时,必须以事实为根据,以法律为准绳。 合法中的“法”是指什么,有多大的范围,应当加以明确。我国的“法律”“法规”和“规章” 、 都有特定的涵义。法律是指全国人大及其常委会基于职权,依据宪法、通过法定程序所制定的,在全国 范围内具有普遍约束力的规范性文件。法规是指由国务院依据宪法和法律通过法定程序所制定的在全国 具有普遍约束力的行政法规,以及由地方省级人大及其常委会、省会市和经国务院批准为较大的市的人 大及其常委会所制定的在地方相应范围内具有普遍约束力的地方性法规。规章是指由国务院各部、委员 会以及省级人民政府、省会市和经国务院批准为较大的市的人民政府,依据法律、法规所制定的在相应 范围内具有普遍约束力的规范性文件。行政合法性原则中的法,包含法律、法规和规章,但前提是规章 必须符合法律、法规。 改革开放以来,全国人大及其常委会已经制定宪法及 350 多部法律,国务院制定了 700 多个行 政法规,地方人大及其常委会制定了近 6000 个地方性法规,基本形成了有中国特色的社会主义法律体 系的框架,我国的这个法律体系是和谐统一的。宪法作为国家的根本大法,规定了国家的性质及根本政 治制度和基本经济制度,规定了国家机构及其职权。法律、法规和规章都不得与宪法相抵触。在这个法 律体系中,上位阶的法的效力,高于下位阶的法,下位阶的法不得与上位阶的法相抵触,同位阶的法之 间也不能相抵触。具体讲就是,行政法规、地方性法规和规章都不得与法律相抵触;地方性法规和规章 不得与法律、行政法规相抵触;规章不得与法律、行政法规和地方性法规相抵触。如果发生抵触现象, 则通过备案审查制度予以纠正,或者由制定者进行修改,或者由上一级国家机关予以撤销。 行政复议机关所遵循的合法原则的主要内容有三个方面: 一是履行复议职责时要依法办事。 依法, 就是要依照行政复议法的规定履行自己的职责。 公民、 法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为有异议,向行政复议机关申请复议,行政复议机关及其工 作机构有法定的义务和责任,依法受理申请人的复议申请,并对行政机关的具体行政行为予以审查、作 出决定。绝不能该受理的不受理;该审查的拖延不办;该变更、撤销的不变更、撤销;该对失职的责任 人员予以处理的不处理。这样做,行政复议机关及其行政复议机构是严重失职,同时也是违背本法规定 的合法原则的。 二是依法审查行政机关作出的具体行政行为。行政复议机构审查具体行政行为是否合法,就包 括具体行政行为认定事实是否清楚,证据是否确凿,适用依据是否正确,实施中执行的程序是否合法, 作出的行政决定的内容是否适当;有没有超越职权或者滥用职权的现象,有没有不履行法定职责即不作 为造成损害的情况等内容。这种审查主要应当是依据法律、法规的规定进行的审查。行政诉讼法专门规 定了审理依据,即以法律和行政法规、地方性法规为依据。而行政复议法则没有专门规定审查依据的内 容,主要是考虑到,首先,行政复议法的受案范围已经大大扩大,几乎所有的具体行政行为都包括进来, 受案范围与行政诉讼并不相应一致,因此把审查依据仅限于法律、法规是不够的。其次,上级行政机关 制定的规章以及规范性文件对下级行政机关是有约束力的,下级行政机关是必须执行的。同样在行政复 议工作中,规章以及规范性文件是其审理的必然依据。再次,许多具体的行政行为没有法律、法规或者
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行政复议机关履行行政复议职责应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则, 本条是关于行政复议应当遵循的基本原则的规定。

坚持有错必纠,保障法律、法规的正确实施。

规章的依据,是根据规章以下的行政机关的有关规定作出的,对其审查时,往往需要行政复议机关根据 法的精神进行裁量。行政复议法明确规定履行行政复议职责要遵循合法原则,就是强调行政复议机关在 审查具体行政行为、作出行政复议决定时,必须依法进行,特别是对具体案件的审查裁量时,合法、合 理进行。如果行政复议机关违背了合法性原则,行政复议法规定,公民、法人或者其他组织对行政复议 决定不服的,可以向人民法院提起行政诉讼。 三是审查作出具体行政行为的依据是否合法。这也是合法原则的具体体现。行政复议法对此作 出了明确规定,从而在法律制度上有所突破,使我国的监督制度更加完善。审查作出具体行政行为的依 据,实际上赋予行政复议机关在职权范围内审查抽象行政行为的权力。行政复议法规定,对作出具体行 政行为的依据进行审查有两个途径,一是公民、法人或者其他组织在对具体行政行为申请复议时,认为 作出具体行政行为所依据的行政机关有关规定不合法,可以向行政复议机关提出对其依据的审查申请, 但范围限于规章以下的规范性文件;二是行政复议机关在审查行政机关作出的具体行政行为时,认为其 依据不合法,可以对其进行审查。这样,使行政复议的作用大大提升,不仅负有纠正违法的或者不当的 具体行政行为的使命,而且能够把对抽象行政行为的审查监督具体化,形成制度,实行起来。 二、公正原则 行政复议机关履行行政复议职责,应当遵循公正原则。公正原则是一项重要原则,直接关系人 民政府的形象。由于行政复议工作是在行政系统内部运作的监督工作,在实际工作中,履行行政复议职 责往往会遇到种种责难和干扰,一方面,行政机关外边的人认为行政复议容易“官官相护” ;另一方面, 行政机关内部的人又认为干涉了本部门必要的行政管理活动。因此,履行行政复议职责必须强调公正原 则。这一原则是在人大常委会会议审议时,根据委员们的意见增加规定进去的。 在行政复议工作中遵循公正原则的主要内容有以下三个方面: 一是适用法律依据正确。行政复议是对具体行政行为是否违法与适当作出新的裁决,这一裁决 要做到公正,必须适用法律依据正确。它要求行政复议机关审查行政复议案件时,在事实的认定上、法 律的适用上以及作出决定上都更能够符合法律和事实,做到无懈可击。行政复议决定可以对具体行政行 为予以维持、变更、确认违法或者撤销;可以责令被申请人履行其法定职责或者责令重新作出具体行政 行为,这些行政复议决定能否体现公正,就要求行政复议机关及其工作人员正确适用法律。 二是裁量适当。行政复议决定对具体行政行为的裁决,还应当从裁量适当中体现公正原则。大 量的、形式多样的具体行政行为在实施时,往往根据法律、法规或者规章的一些原则性的条文,有可供 行政机关选择的措施和处理的幅度,因此,行政机关可以根据具体情况具体处理。但是这种处理适当不 适当,行政复议时,就需要行政复议机关予以裁量。这是对行政机关的自由裁量权的第二次裁量,行政 复议公正原则要求行政复议机关及其工作人员在行使裁量权时,坚持做到裁量适当。 三是解决矛盾和争议,不得回避,不得不作为。行政复议法明确规定: “公民、法人或者其他 组织依法提出行政复议申请,行政复议机关无正当理由不予受理的,上级行政机关应当责令其受理;必 要时,上级行政机关也可以直接受理。 ”人民群众信任你,找到你,决不能推出去不管。行政复议机关 及其工作人员应当把实现行政复议的宗旨,维护公民、法人及其他组织的合法权益为己任,更好地发挥 行政复议的监督功能。 三、公开原则 公开原则是行政法合理性原则的核心内容,也是社会主义民主原则的体现形式。行政复议制度 本身就具有很强的民主性,在整个行政复议过程中,应当保证申请人的权利通过公开原则的贯彻,得到 实际上的保障。行政复议工作中最大的公开就是听取申请人的意见,多听听他们的陈述和申辩。必要时 还可以召开听证会。群众最担心的问题。就是行政复议在行政机关内部运作,能不能秉公办事,能不能 依法处理。解决这个问题的最有效的良方。就是最大限度的公开。 公开原则在行政复议法中得到贯彻,如规定行政复议原则采用书面审查的办法,但是申请人提 出要求或者行政复议机关认为有必要时,可以听取申请人或者第三人的意见、向有关组织和人员调查了
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解情况。原草案在作这一条规定时,只规定行政复议机关认为有必要时,才去调查和听取意见。审议中 根据常委委员的意见,增加规定“申请人提出要求” ,行政复议机关也要听取他们的意见。其次,规定 除涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私的以外,申请人和第三人可以查阅被申请人的书面答复、作出 行政行为的依据、证据和其他有关材料。本条原草案规定,申请人查阅复议案件材料需要“经批准” 。 审议中常委委员们提出,这种规定是不符合公开原则的,因此,删去了“经批准”三个字。再次,规定 被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内,提出书面答复,并提交当初作出具 体行政行为的证据、依据和其他有关材料,如不提供则视为没有证据、依据,具体行政行为予以撤销。 这些规定都体现着公开原则,行政复议机关及其工作人员认真依照行政复议法的规定去做,就可以消除 人民群众的顾虑,使行政复议发挥有效的作用。 四、及时原则 及时原则是指行政复议机关应当在法律规定的期限内,完成行政复议案件的审理工作。及时原 则是为了实现行政复议的效率性,是实现行政复议制度目的的要求。这一原则的核心内容是,行政复议 机关必须按照行政复议法所规定的受理、审理、作出决定的期限执行,延长期限也必须严格按照法律规 定,要有法律依据。 行政复议法规定,行政复议机关自收到行政复议申请之日起即为受理;对不符合本法规定的行 政复议申请,行政复议机关应当在五日内决定不予受理;行政复议申请或者规范性文件的审查申请需要 转送的,行政复议机关应当在七日内转送;行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议 决定;但是法律规定行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂,不能在规定期限内作出行政复议决定 的,经行政复议机关的负责人批准,可以适当延长,并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超 过三十日。与此同时,也考虑到行政机关在进行复议工作的实际情况,明确规定“本法关于行政复议期 间有关‘五日’‘七日’规定是指工作日,不含节假日。 、 ”行政复议法的这些规定,保障对行政复议案 件能够及时有效地审查并作出行政复议决定。 五、便民原则 便民原则, 就是要求行政复议活动方便老百姓, 不因行政复议造成诉累。 人民群众因为不方便, 往往为很简单的事磨破嘴、跑断腿,造成不必要的损失。具体讲,行政复议的一切规定应尽量考虑便于 行政相对人申请行政复议;在行政复议过程中要尽量为行政相对人进行行政复议活动提供方便;同时, 在为行政相对人提供便利时,也照顾到行政复议机关的行政效率,这同样符合便民原则。 行政复议法规定,申请行政复议可以书面申请,也可以口头申请,方便了老百姓。对老百姓往 往难以弄清向哪一个行政机关申请行政复议的复杂情况,行政复议法规定,对县级以上地方各级人民政 府工作部门的具体行政行为不服的,申请人可以选择,或者向本级人民政府申请行政复议,或者向政府 工作部门的上一级主管部门申请行政复议。如果搞不清楚向哪一个行政复议机关申请行政复议,可以直 接向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请,由该县级地方人民政府负责转送有管 辖权的行政复议机关。 过去大多数法律规定的行政复议申请期限一般都是十五日, 现在行政复议法规定, 可以自知道侵权的具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请,由一般十五天延长到一般六十天。 行政复议法还规定,行政复议机关受理行政复议申请,不得向申请人收取任何费用。这一规定将大大减 轻申请人的经济负担,使行政复议相对于行政诉讼更加便民。会更加受到人民群众的拥护。 第五条 【释义】 释义】 公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的,可以依照行政诉讼法的规定向人 本条是关于对行政复议决定不服向人民法院提起行政诉讼的规定。 民法院提起行政诉讼,但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。 行政复议也是一种行政行为,虽然它具有法律救济的性质,但仍然是在行政机关系统内运作, 从监督机制的角度来看,对行政复议行为应当有司法救济途径。为了保证行政复议法所确立的宗旨得以 实现,切实保障公民、法人及其他组织的合法权益不受侵害,行政复议法规定,除法律规定行政复议决 定为最终裁决的以外,申请人对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼,从而完善了
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民主法治社会所必备的法律救济制度。 行政诉讼是公民、法人及其他组织对行政机关作出的具体行政行为不服,或者认为行政机关侵 害其合法权益的,可以通过向人民法院提起诉讼而获得法律救济的一条渠道,也是最重要和最公正的一 条渠道。我国行政诉讼制度由 1989 年全国人民代表大会制定的行政诉讼法所确立。行政复议法的这一 规定与行政诉讼法规定的人民法院受理经过复议的案件的规定相一致。 行政复议与行政诉讼两个法律制度相衔接,是由以下两项法律原则所决定,一是司法最终解决 原则,即行政复议并非终局裁决,行政相对人对行政复议决定不服的,仍然可以提起行政诉讼。最终对 所争议的行政行为究竟如何裁决,由司法机关决定。二是行政复议并非必经阶段原则,即行政复议的存 在更多考虑的是行政效率,而行政诉讼解决行政争议,是其更具有公正性,对行政争议,行政相对人可 以选择,可以行政复议,也可以直接向人民法院起诉;还可以先行政复议,对行政复议决定不服时,再 向法院起诉。 行政诉讼法规定:对属于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人其他组织可以先向上一级 行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议,对复议决定不服的,再向人民法院提起行政诉讼; 也可以直接向人民法院提起行政诉讼;法律、法规规定应当先向行政机关申请复议,对行政复议决定不 服再向人民法院提起诉讼的,依照法律、法规的规定;公民、法人或者其他组织向行政机关申请行政复 议的,复议机关应当在收到申请书之日起两个月内作出决定;申请人不服复议决定的,可以在收到复议 决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的,申请人可以在复议期满之日起 十五日内向人民法院提起诉讼;公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道作出 具体行政行为之日起三个月内提出;依照法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为,人民法院不予 受理。行政诉讼法的这些规定,表明了行政诉讼与行政复议的关系。 行政复议法也对与行政诉讼相衔接的有关问题作出了规定, 第一, 规定了行政复议的受理期限, 规定公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起 六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理 由耽误法定申请期限的,申请期限自障碍消除之日起继续计算。第二,对行政诉讼法规定提起行政诉讼 的不服行政复议决定的案件,行政复议法也都—一对应作出了规定。如规定公民、法人或者其他组织申 请行政复议,行政复议机关已经依法受理的,或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请复议、对 行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的,在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉 讼。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼,人民法院已经依法受理的,不得申请行政复议。 法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼 的,行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的,公民、法人或者其他组织可 以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内,依法向人民法院提起行政诉讼。这 些规定,具体明确地从程序上将行政复议与行政诉讼的关系加以确定,以利于人民群众依法寻求法律救 济。 关于最终裁决的行政复议决定。行政复议法规定,除法律规定最终裁决的复议决定外,申请人 对复议决定不服的,可以在法定的期限内向人民法院起诉。根据这一规定,只要法律没有规定复议机关 作出的行政复议决定是最终裁决的,申请人对复议决定不服,都可以再向人民法院提出行政诉讼。但是 对法律规定为最终裁决的复议决定,申请人则不能再向人民法院提出行政诉讼。 终局行政行为是指依照法律规定行政机关拥有最终行政裁决权的行政行为。它具有两个特点: 一是这种行为体现着行政机关拥有最终行政裁决权。 即终局行政行为一经作出, 便具有最终的法律效力。 如果行政相对人对这种行政行为不服,不能提起行政诉讼,不能求得司法救济。二是这种行为的最终行 政裁决权须由法律明文授权。这里所说的法律,指的是全国人大及其常委会制定的法律,不包括行政法 规和地方性法规,更不包括行政规章。 目前,我国只有四部法律明文规定了行政机关的最终行政裁决权。 《中华人民共和国商标法》
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规定,对已经注册的商标有争议的,可以向国家工商行政管理局商标评审委员会申请裁定: “商标评审 委员会做出维持或者撤销有争议的注册商标的终局裁定后,应当书面通知有关当事人” (商标法第二十 九条) 。商标法的这一规定,明确了注册商标争议的行政复议决定为最终裁决。 《中华人民共和国专利法》规定,发明专利权和实用新型和外观设计专利权被授予后,任何单 位和个人认为该专利权的授予不符合专利法规定的,都可以请求国家专利局专利复审委员会宣告该专利 权无效。专利复审委员会对其请求进行审查,作出决定。当事人“对专利复审委员会宣告发明专利权无 效或者维持的决定不服的,可以在收到通知之日起三个月内向人民法院起诉。“复审委员会对宣告实用 ” 新型和外观设计专利无效的请求所作出的决定为终局决定” (专利法第四十九条) 。专利法这一规定,明 确对宣告实用新型和外观设计专利无效的请求所作出的行政复议决定为最终裁决。 《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第二十九条规定: “受公安机关罚款或者拘留处罚 的外国人,对处罚不服的,在接到通知之日起十五日内,可以向上一级公安机关提出申诉,由上一级公 安机关作出最后的裁决,也可以直接向当地人民法院提起诉讼。 ”从这一规定看,对公安机关作出的罚 款和拘留的行政处罚不服的,是申请行政复议还是提起行政诉讼,由当事人选择,或者行政复议,或者 向人民法院起诉。规定中的“向上一级公安机关提出申诉” ,就是申请复议, “由上一级公安机关作出最 后的裁决” ,就是公安机关作出的行政复议决定为最终裁决,对其行政复议决定不能向人民法院提起行 政诉讼。 《中华人民共和国公民出境入境管理法》第十五条规定: “受公安机关拘留处罚的公民对处罚 不服的,在接到通知之日起十五日内,可以向上一级公安机关提出申诉,由上一级公安机关作出最后的 裁决,也可以直接向人民法院提起诉讼。 ”这一规定与前面所讲的外国人入境出境管理法的规定一样, 中国公民对公安机关依据该法作出的行政拘留处罚不服而申请行政复议的,上一级公安机关所作出的行 政复议决定为最终裁决。 另外, 《中华人民共和国集会游行示威法》第十三条规定: “集会、游行、示威的负责人对主管 机关不许可的决定不服的,可以自接到决定通知之日起三日内,向同级人民政府申请复议,人民政府应 当自接到申请复议书之日起三日内作出决定。 ”同时在第三十一条规定,当事人对公安机关依法给予的 行政拘留处罚不服的,可以“向上一级公安机关提出申诉,上一级公安机关应当自接到申诉之日起五日 内作出裁决; 对上一级公安机关裁决不服的, 可以自接到裁决通知之日起五日内, 向人民法院提起诉讼。 ” 虽然法律对不许可集会、游行、示威的行政复议决定没有明文规定是终局裁决,但从该法只规定了对行 政拘留的行政复议决定可以向人民法院提起行政诉讼来看,不许可集会、游行、示威的行政复议决定是 最终行政裁决。 行政复议法中对最终裁决的行政复议决定作出规定的有两条:一是第十四条规定: “对国务院 部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的,向作出该具体行政行为的国务院部门或 者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的可以向人民法院提起行政诉讼; 也可以向国务院申请裁决,国务院依照本法的规定作出最终裁决。 ”二是第三十条规定: “根据国务院或 者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定,省、自治区、直辖市人 民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权 的行政复议决定为最终裁决。 ” 法律设置最终裁决的行政复议决定,主要是从我国的国情出发作出的考虑:首先是考虑到我国 的实际情况,对国务院作出的行政复议决定,及根据国务院和省级人民政府作出行政区划调整和征用土 地决定, 省级人民政府作出的自然资源确权的行政复议决定, 实行最终裁决制度, 有利于提高行政效率, 有利于社会矛盾的解决。国务院和省级人民政府作为行政复议机关,并没有剥夺行政相对人的法律救济 渠道,同时,对法律限定范围内的事项,由国务院和省级人民政府作出行政复议决定后,人民法院不适 宜再另行作出决定。其次,有的行政机关决定的事项即使上法院,无论如何判决,最后还需要行政机关 处理。如对征用土地的决定,实践中有的案件历经裁决、判决、再审、重审、判决……长达十几年不能
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解决,当事人花费大量的时间、精力和费用,没有解决问题,反而激化了矛盾,不利于社会稳定。再次, 对于特别专业技术性的行政争议,按照专业技术性的要求,法律可以规定,对其作出的行政复议决定为 最终裁决,不再向法院提起行政诉讼。最后,需要强调的是,尽管法律规定某些行政行为享有最终裁决 权,但是从法律制度上说,作为最终裁决的行政行为毕竟是特殊的和个别的情况,有的是从我国目前的 实际情况出发作出的法律规定,从我国民主法制建设的长远发展看,行政的最终裁决的范围将会受到更 严格的限制,这是由行政行为必须受到监督、制约这一项法治原则所决定的。 第二部分 释义 第二章 行政复议范围 第六条 有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议: (一)对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或 者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的; (二) 对行政机关作出的限制人身自由或者查封、 扣押、 冻结财产等行政强制措施决定不服的; (三)对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定 不服的; (四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林。山岭、草原、荒地、滩涂、海域 等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的; (五)认为行政机关侵犯合法的经营自主权的; (六)认为行政机关变更或者废止农业承包合同、侵犯其合法权益的; (七)认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的; (八)认为符合条件,申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书,或者申请行 政机关审批、登记有关事项,行政机关没有依法办理的; (九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利或者受教育权利的法定职责,行政机关没有 依法履行的; (十)申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费,行政机关没有依法发 放的; (十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。 【释义】 释义】 本条规定了可以申请行政复议的具体行政行为的范围。 具体行政行为是指行政机关针对特定公民、法人或者其他组织作出的影响其权益的决定或者措 施的行为。对下列具体行政行为不服的,可以申请行政复议: 一、行政处罚 行政处罚是指具有行政处罚权的行政机关或者组织依照法律、法规以及规章的规定对公民。法 人或者其他组织违反行政管理秩序的行为给予的制裁。我国大量的行政管理法律、法规和规章都规定有 行政处罚,1996 年 3 月 17 日八届全国人大第四次会议通过的《行政处罚法》系统地对行政处罚的设定、 种类、实施机关、处罚程序等作了规定,是行政机关实施处罚的主要法律依据。行政机关在对公民、法 人或者其他组织实施处罚时应当严格按照行政处罚法和其他有关行政管理的法律、法规和规章的规定, 否则,公民、法人或者其他组织就可以申请行政复议。行政处罚法规定的行政处罚种类有警告、罚款、 没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等 六类。这也是本项规定的内容,公民、法人或者其他组织对这些行政处罚不服的,都可以申请行政复议。 二、行政强制措施 行政强制措施是行政机关为了预防或者制止违法行为,对公民、法人或者其他组织的人身或财 产采取的强制约束的具体行政行为。行政强制措施可以分为对人身的强制措施和对财产的强制措施两 种。对人身自由的强制措施包括劳动教养、收容教育、收容遣送、强制传唤、强制戒毒、强行约束、强 制带离、强制搜查等,对财产的强制措施包括查封、扣押、冻结财产等。行政强制措施与公民、法人或 者其他组织的人身权或财产权密切相关,行政机关应当严格依法作出。目前,我国还没有一部统一的行
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政强制措施法,有关行政强制措施的规定散见于一些单行的法律之中,实践中还存在许多问题,侵害公 民、法人或者其他组织的合法权益的现象还时有发生。对行政机关作出的上述行政强制措施不服的,都 可以申请复议。 此外,还有一种与行政强制措施相近的行政行为,即行政强制执行。行政强制执行是指公民、 法人或者其他组织不履行行政义务时,行政机关依法强制其履行,或使之达到与履行义务相同状态的行 为。行政强制执行措施有直接强制和间接强制,直接强制包括对物的强制如强制划拨、强制收缴、强制 拆除、强制销毁、强制收兑等,对人的强制包括强制拘留、驱逐出境等;间接强制包括执行罚和代执行。 代执行是义务人不履行义务时,行政机关请第三人代为执行,费用由义务人承担的执行方式;执行罚是 指义务人不及时履行而他人又不能代为履行义务时,行政机关为促使其履行而采用的科处新的金钱给付 义务的强制执行方式。虽然行政强制执行是为了保护行政决定的履行而采取的强制措施,但错误的执行 措施同样可以侵犯公民、法人或者其他组织的人身权或财产权,因此,也需要给予救济。依照我国现有 的强制执行制度,行政强制执行主要由行政机关向法院申请强制执行,但是也有少数行政机关法律赋予 了其强制执行的权力,如公安、海关、税务等行政机关。对于法院依照司法程序采取的强制措施,当事 人可以通过司法途径寻求救济;对行政机关违法采取强制执行措施的,当事人可以通过司法途径寻求救 济,也可以申请行政复议寻求救济。 三、对许可证、执照、资质证、资格证等证书的变更、中止、撤销行为 许可证和执照是指行政机关根据相对人的申请颁发的允许其从事某种活动的书面证明。许可证 和执照的适用范围非常广泛,涉及社会生活各个方面。资质证一般是指企业或其他组织能够从事某种活 动的能力证明。主要是在一些特定行业实行,如建筑业对建筑企业的资质要求。资格证书是公民具备某 种能力的书面证明,也是其能够从事某项工作的前提条件。主要是对一些职业的要求,从事律师职业要 有律师资格,从事医师职业要有医师资格,从事注册会计师职业要有注册会计师资格等。许可证、执照 与资质证、资格证在性质上有一定区别,颁发许可证和执照是一种行政许可行为,而颁发资格证、资质 证是行政认可行为或证明行为,是公民或组织具备某种条件或者具备某种能力的证明,在有些情况下, 它是取得许可证或执照的前提条件。但是,不管是许可证、执照,还是资质证、资格证,都是公民、法 人或者其他组织能够从事某种活动的所必需的,没有这些证书,公民或组织就不能从事相应的活动。因 此,法律对取得这些证书的公民、法人或者其他组织的保护也应当是相同的。除法律、法规明确规定的 情形外,行政机关不得违法变更、中止、撤销公民、法人或者组织的许可证、执照、资质证或资格证。 对行政机关作出的有关资质、资格等证书变更、中止、撤销的决定不服的,可以申请复议。 四、行政确权行为 根据我国宪法规定,矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所 有,由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。城市的土地属于国家所有。农村 和城市郊区的土地,除法律规定属于国家所有外,属于集体所有。对于国有和集体所有的自然资源,公 民、法人或者其他组织可以依法取得使用权。根据土地管理法、草原法、森林法、渔业法、矿产资源法 等法律的规定,对土地、矿藏等自然资源的所有权或使用权予以确认和核发证书,是县级以上各级人民 政府的法定职权。公民、法人或者其他组织对各级政府关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、 荒地、滩涂、海域等的所有权或者使用权的决定不服的,可以申请行政复议。 需要注意的是,本项列举的自然资源中增加了“海域” ,这是宪法中没有明确列举的,但也应 当包括在宪法规定的“等”之内。海域的所有权属于国家,但公民或集体可以获得使用权,我国在领海 和毗连区法、专属经济区和大陆架法以及渔业法、水法等都涉及到海域的管理和利用。因此,对行政机 关作出的关于海域的使用权不服的,也可以申请行政复议。 五、侵犯经营自主权的行为 这里的经营自主权主要是指法律、法规赋予国有企业或集体所有制企业对所经营财产的占有、 使用、收益和处分权、生产经营计划权、物资选购权、财务管理权、劳动管理权、产品销售权、工资津
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贴管理权、经营方式选择权等。赋予企业经营自主权是搞活企业的必要措施,保护企业的经营自主权, 使企业真正成为自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者,是建立社会主义市场经济的内在要求,是 深化经济体制改革的重要环节。企业的经营自主权也是法律、法规赋予企业的法定权利,因此,企业的 经营自主权受法律保护,行政机关干预企业的经营,侵犯企业的经营自主权,企业可以申请行政复议。 私有企业、中外合资企业、中外合作企业、外资企业因所有制不同,企业所享有的经营自主权 的范围也不一样, 它们的经营自主权同样也受法律保护, 如果行政机关干预其生产, 侵犯其经营自主权, 也可以申请行政复议。 六、干涉农业承包合同的行为 农村承包经营责任制是我国改革开放以后在农村推行的一项重要经济政策,它是由村(组)集 体经济组织与其内部成员或其他承包者之间通过签订承包合同的方式,确立双方在生产、经营和分配过 程中的权利义务。 实行承包经营责任制是我国农村改革的一项成功经验, 1993 年 7 月 2 日第八届全国人 大常委会第二次会议通过的《中华人民共和国农业法》以法律形式肯定了这种经营方式,该法规定,国 家稳定以家庭联产承包为主的责任制,完善统分结合的双层经营体制。集体所有或者国家所有由农村集 体经济组织使用的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面可以由个人或者集体承包从事农业生产。个人 或者集体的承包经营权, 受法律保护。 发包方和承包方应当订立农业承包合同, 约定双方的权利和义务。 九届人大第二次会议通过的宪法修正案进一步肯定了这一经营方式,该修正案第十五条规定农村集体经 济组织实行家庭承包经营为基础,统分结合的双层经营体制。这是对我国农村改革成功经验的总结。但 是,在实践中,一些地方的乡、镇政府对农业承包经营活动进行干预,擅自变更或者废止农业承包合同, 侵犯了农民的经营自主权和财产权。因此,行政复议法将行政机关变更或者废止农业承包合同的纳入复 议范围。 七、违法集资、征收、摊派等要求履行义务的行为 在我国,权利义务都是依法确定的,对于法定义务,公民、法人或者其他组织应当认真履行; 不履行的,行政机关可以依法强制其履行。但是,行政机关无权要求公民、法人或者其他组织履行法定 义务以外的其他义务,否则就是侵犯他们的合法权益。行政机关违法要求履行义务的行为有多种,其中 最主要的是乱集资、乱收费、乱摊派,人们称之为“三乱” 。据统计,每年各种行政收费就与国家税收 大致相当,人们形容是“税收轻、利息重、滥摊乱收无底洞”“三乱”的原因,一部分是因为税收制度 。 和财政体制存在一定问题,财政收入不能保证不断膨胀的行政机关的正常开支,行政机关就运用手中的 权力,收取各种费用,用于事业费用或单位福利;有的是一些地方政府违背量力而行的原则,在地方财 政困难、经济脆弱的情况,急功近利,追求“政绩” ,不顾企业、个人的承受能力,向企业、个人乱集 资、乱摊派,搞建设,办教育等。 “三乱”行为干扰了国家正常的财政、税收制度,加重了群众的负担, 损害了政府形象,败坏了社会风气,为腐败提供了温床。虽然国家三令五申禁止“三乱” ,但仍然是有 令不行,有禁不止。行政复议法将违法集资、征收财物、摊派费用等纳入复议范围,是通过行政复议的 方式,制止“三乱”行为,从而保护公民、法人或者其他组织的合法权益。这里的“违法要求履行其他 义务”是指违法要求承担“三乱”以外的其他财产或劳务负担。 八、不予颁发许可证、执照等许可行为 行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,作出允许其从事某项活动的行政行 为,是行政管理的重要手段。在我国,法律、法规和规章中规定了大量的行政许可,涉及到经济、文化、 环境、卫生、资源以及公民安全和公共秩序等社会生活各个领域,许可的形式包括颁发许可证、执照、 资质证、资格证、准许证、特许证、登记证等证书形式,还包括审批、核准。注册等非证书形式。无论 是证书形式还是非证书形式,非经许可,公民、法人或者其他组织就不能从事相应的活动,因此,依法 取得许可是公民、法人或者其他组织的权利。如果符合条件,申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、 资格等证书,或者申请行政机关审批、登记有关事项,行政机关没有依法办理的,公民、法人或者其他 组织可以申请复议。 需要注意的是, 目前我国还没有对于行政许可的法律, 所以行政许可工作还不规范,
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存在一些问题,行政许可的形式较多,本项规定只列举了行政许可的一些基本形式,对没有列举的其他 行政许可形式,公民也可以申请复议。 九、未履行保护人身权利、财产权利或者受教育权利的行为 人身权利是指没有直接经济内容,与公民人身相关的权利,它包括人格权和身份权。其中人格 权包括姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权等。财产权是指有一定物质内容,直接体现为经济利益的权利, 主要包括所有权及其他物权、债权和知识产权等。受教育权是指公民达到一定年龄并具备可以接受教育 的智力时,通过学校或者通过其他教育设施和途径学习科学文化知识的权利。人身权利、财产权利和受 教育权利都是受宪法保护的公民权利。我国还制定了一系列法律、行政法规,作出了更具体的规定,将 保护公民、 法人或者其他组织的人身权利、 财产权利或者受教育权利的职责具体落实到不同的行政机关, 如保护人身权利、财产权利主要是公安机关的职责,保护受教育权利主要是教育行政部门的职责等。公 民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权利、财产权利或者受教育权利的法定职责,行政机 关拒绝履行或者不予答复的,属于行政不作为,可以申请行政复议。 十、行政机关不依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费的行为 抚恤金是公民因公或因病致残或死亡时,由本人或其家属依法领取的生活费用。我国的抚恤金 主要有两种,一种是遗属抚恤金,发放对象为革命烈士、因工牺牲或某些特殊原因死亡人员的家属;一 种是伤残抚恤金,发放对象是因工致伤、致残者本人。社会保险金是公民在失业、年老、疾病、生育、 工伤等情况发生时, 向社会保障机构申请发放的社会救济金。 社会保险金包括养老保险金、 失业保险金、 医疗保险金、工伤保险和生育保险金。目前,我国的社会保险制度正在建立之中,各项保险制度还不健 全。最低生活保障费是向城镇居民发放的维持其基本生活需要社会救济金。建立最低生活保障线制度是 现代社会保障制度的重要组成部分,是维护社会稳定的防线。各地根据本地区的经济发达程度和生活水 平确定一个最低生活保障线的标准,达不到最低生活保障线的,可以向有关行政机关申请发放最低生活 保障费。到 1998 年 5 月底,全国建立最低生活保障线制度的城市达到 400 多个。目前,最低生活保障 费主要是由民政部门发放的。无论是抚恤金、社会保障金,还是最低生活保障费,都是公民生活需要的 社会保障,行政机关没有依法发放的,都可以申请行政复议。 十一、其他具体行政行为 前十项规定具体列举了可能侵犯公民权利的具体行政行为,但未必全面,还可能出现其他侵犯 公民权利的具体行政行为。本项的规定是为了弥补前十项列举不全面可能带来的遗漏,是一项兜底性规 定,其目的是为了更好地保护公民、法人或者其他组织的合法权益。它表明只要公民、法人或者其他组 织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益,都可以申请复议。 第七条 公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法, 在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请: (一)国务院部门的规定; (二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定; (三)乡、镇人民政府的规定。 前款所列规定不含规章。规章的审查依照法律、行政法规的规定实施。 【释义】 释义】 本条是关于对抽象行政行为的申请审查的规定。 本条所称的“规定”是指行政机关发布的具有普遍约束力的决定、命令等规范性文件,也就是 行政机关的抽象行政行为。为了表述方便,以下谈到“规定”时,一般使用“规范性文件”或“抽象行 政行为”的概念。 根据我国宪法和有关法律的规定,行政机关有权作出抽象行政行为,具体权限是:国务院根据 宪法和法律,有权规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令;国务院各部、委员会根据法律和国 务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限内,发布命令、指示和规章;县级以上地方各级人民政 府可以规定行政措施,发布决议和命令;省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和
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经国务院批准的市的人民政府,还可以根据法律和国务院的行政法规制定行政规章。乡、民族乡、镇的 人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令,发布决定和命令。抽象行政 行为作为行政机关行使行政权的一种方式,无论是制定行政法规、规章,还是发布其他具有普遍约束力 的决定、命令,对加强行政管理,完善行政法制和提高行政效率,都是非常必要的。但是,也应当看到 抽象行政行为在实践中也还存在一些问题,损害了公民的合法权益,影响了法制的权威和统一。如规范 性文件之间发生冲突的现象时有发生;一些部门、地方受利益驱动,通过制定规范性文件抢权力,争利 益,乱发文件,违法规定审批、发证、罚款、收费,严重损害了公民的权利,群众反映强烈。但是,现 行行政复议制度规定的申请复议的范围是具体行政行为,明确排除了对抽象行政行为的复议审查,公民 权益受到损害,不能通过行政复议获得救济。而根据行政诉讼法,法院也无权审查抽象行政行为是否合 法。因此,对抽象行政行为造成的损害,从相对人这一方没有一个启动的机制。国务院提交的行政复议 法(草案)也没有将抽象行政行为纳入复议的范围,其理由是:按照宪法和有关法律规定,县级以上各 级人民政府有权撤销所属部门和下级人民政府不适当的决定。命令;国务院和各省、自治区、直辖市还 就行政机关发布的决定、命令等文件的审查制度作了具体规定。只要县级以上人民政府严格履行职责, 抽象行政行为存在的问题是可以解决的。同时,解决抽象行政行为存在的问题与解决具体行政行为存在 的在复议权限、程序和法律后果上不大一样,很难适用行政复议制度。还有人认为,抽象行政行为不是 针对具体的人作出的,不会直接侵害个人的权利,它只有通过具体行政行为才会产生危害后果,因此, 公民通过对具体行政行为的复议,就可以保护自己的合法权益。但是,在征求意见的过程中,多数同志 都认为,抽象行政行为与具体行政行为密不可分,抽象行政行为是具体行政行为的依据和源头,要纠正 违法和不当的具体行政行为,有必要正本清源,从源头开始审查和纠正;现行制度中对抽象行政行为的 监督机制虽然存在,但是没有很好地发挥作用,基本上是有备案而无审查,实际工作中违法的抽象行政 行为通过监督机制被撤销的很少。一些地方、部门乱发文件、乱收费、乱集资的现象,以权谋私等侵犯 公民利益的问题严重,公民的合法权利无法得到保障。行政复议不仅仅是行政机关的内部监督机制,也 是公民权利的救济途径, 既然抽象行政行为可能侵犯公民的合法权益, 应当给公民一个权利救济的途径; 而且抽象行政行为适用的范围广,涉及的对象多,一旦抽象行政行为违法,它的危害也大。允许对抽象 行政行为申请复议,让公民享有复议申请权,和现行的备案制度并不矛盾,从长远看,也是社会进步的 标志。因此,应当将抽象行政行为纳入行政复议范围。行政复议法采纳了多数人的意见,规定公民、法 人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规章以下的规定不合法,在对具体行政行为申请 行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审理申请。这一规定有以下两层含义: 一、对哪些规定可以提出审查请求 行政机关制定的具有普遍约束力的规定的范围很广,包括国务院制定的行政法规、规章以及规 章以下规范性文件。但是,纳入复议审查的只是规章以下的规范性文件,排除了对行政法规和规章的复 议审查。这是考虑到行政法规是由国务院制定的,层次较高,对国务院制定的行政法规、决定和命令, 只能由全国人大常委会行使撤销权。规章是由国务院部门、省级人民政府和省会所在地的市人民政府以 及国务院批准的较大市的人民政府制定的,根据国务院的《法规规章备案规定》 ,它有一套比较严格的 备案审查制度,通过备案审查也能解决问题。现在出现问题多的是规章以下规范性文件。因此,本条的 规定公民、法人或者其他组织认为规章以下的规范性文件不合法的,才可以提出审查请求,没有规定可 以对行政法规和规章根据申请复议审查。规章以下的规定性文件指本条所列举的国务院部门的规范性文 件、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规范性文件以及乡、镇人民政府的规定。公民、法人或 者其他组织申请行政复议时,行政机关发现规章的规定与法律、法规不一致时,其审查处理办法仍然依 照现行的规章审查制度处理。 二、公民、法人或者其他组织认为规定不合法的,如何提出审查申请 行政机关制定的具有普遍约束力的规定是对不特定的人或事作出的,如果不具体适用到具体的 人或事,它并不能产生现实的危害,公民、法人或其他组织如果认为它们违反了法律,可以通过其他途
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径提出和解决。本法规定能够提出审查请求的只是受依据该规范性文件作出的具体行政行为影响的公 民、法人或者其他组织。这样规定也能够避免行政机关陷入不断的纠纷之中。此外,公民、法人或者其 他组织还不能单独就规范性文件提出审查请求,必须是在对具体行政行为提出复议申请时,一并提出。 也就是说可以在对具体行政行为提出复议申请时附带性提出对规范性文件的审查请求。 第八条 的规定提出申诉。 不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理,依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。 【释义】 释义】 本条是关于不属于行政复议范围的规定。 根据行政复议法的规定,对行政机关的下列行为,不能申请复议: 一、行政处分或者其他人事处理决定 行政处分是行政机关对违法、违纪的国家公务员所给予的惩戒。根据《国家公务员条例》的规 定,国家公务员对有违纪行为,尚未构成犯罪的,或者虽然构成犯罪但是依法不追究刑事责任的,应当 给予行政处分。行政处分分为警告、记过、记大过。降级、撤职、开除。给予国家公务员行政处分,依 法分别由任免机关或行政监察机关决定。其他人事决定是指除行政处分外,行政机关在内部人事管理活 动中,对国家公务员个人作出的具体人事处理决定,它包括公务员定级、考核等次、降职、免职、回避、 晋级、增资、辞职、辞退以及退休等涉及其个人权益的决定。行政处分以及其他人事处理决定属于行政 机关的内部行政行为,而行政复议法的目的是解决行政机关在行使行政权的过程中与管理相对人之间产 生的行政争议,是为管理相对人提供的一项权利救济途径,是解决外部行政行为争议的一项法律制度。 外部行政行为引起的争议与内部行政行为引起的争议在性质、内容等方面都有所不同,因此,在处理机 关、程序和后果等方面都不一样,它们适用不同的法律。行政复议法将行政处分和其他人事处理决定不 服的,排除在行政复议范围之外,并不是说国家公务员的合法权益不受法律保护,而是有关法律、行政 法规已经有相应的规定,如 1957 年全国人大常委会批准,国务院颁布的《国家行政机关工作人员的奖 惩暂行规定》 中规定, 国家行政机关工作人员对所受纪律处分不服的时候, 应该在接到通知后一个月内, 向处理机关要求复议,并且有权直接向上级行政机关申诉。根据国家公务员条例的规定,国家公务员对 涉及本人的人事处理决定不服的,可以在接到处理决定之日起三十日内向原处理机关申请复核,或者向 同级人民政府人事部门申诉,其中对行政处分决定不服的,可以向行政监察机关申诉。因此,不服行政 机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的,不需要通过行政复议法寻求救济。这里的法律、行政法 规主要是指 1957 年全国人大常委会通过并由国务院颁布的《国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》 、 1997 年 5 月全国人大常委会通过的 《行政监察法》 1993 年 4 月国务院颁布的 和 《国家公务员暂行条例》 。 二、不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理 传统的理论认为行政权不应干预民事活动,民事争议引起的争议应当由社会中介组织或司法机 关作出裁决。但是,随着社会事务的复杂化,行政权干预社会生活的广度和深度都在增加。这是行政权 扩张的表现,也是社会发展的需要。虽然法学理论工作者对此持谨慎的态度,但行政权对民事活动的干 预已是不争的事实,而且还有进一步发展的趋势。尤其是在我国,行政权对民事活动的干预有其历史基 础和现实需求。许多法律、法规都规定了行政机关可以对民事纠纷作出调解或处理。行政机关对民事纠 纷作出的调解或处理是解决民事纠纷的方式之一,但不是最终,也不是最主要的方式,当事人不服的还 可以向法院提起诉讼。因此,为了尽快解决民事纠纷,行政复议法将不服行政机关对民事纠纷作出的调 解或者其他处理排除在复议范围之外。 这里应当指出,国务院提请审议的行政复议法草案规定,不服行政机关对民事纠纷作出的调解 或者其他处理的,向人民法院提起“民事诉讼” 。一些同志认为,有的行政机关作出的调解决定具有一 定的约束力,并要求当事人履行,因此,简单地规定向法院提起的诉讼一律为民事诉讼不尽合理,所以 在修改中删去了“民事”二字。依照行政复议法的规定,公民、法人或者其他组织不服行政机关对民事 纠纷作出的调解或者其他处理的,在向人民法院提起诉讼时,一是可以由当事人决定是提起民事诉讼还
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不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的,依照有关法律、行政法规

是行政诉讼,也可以由法院决定由民事审判庭负责审理,还是由行政审判庭负责审理。 关于行政机关对民事纠纷作出的调解问题。这里的调解,是指行政机关主持的,以法律、法规 为依据,以自愿为原则,通过说服教育,促使民事争议双方互谅互让,达成协议的一种活动。它与民间 调解和司法调解一起构成具有中国特色的调解制度。对解决民事争议、平息社会矛盾和维护安定团结等 方面发挥着重要作用。目前,关于行政调解没有统一的法律规定,因此,实践中的行政机关对哪些民事 纠纷可以进行调解,是根据需要灵活进行掌握的,实践中出现较多调解有:基层行政机关对民事纠纷的 调解,如农村乡政府、城镇街道办事处的司法助理员、民政助理员等主持的调解;行政主管机关在处理 民事纠纷时给予的调解,如劳动行政部门对劳动争议的调解等。也有一些单行法律、法规规定了行政调 解,如《治安管理处罚条例》第五条规定,对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁财物等违反治安管 理行为,情节轻微的,公安机关可以调解处理。行政调解是实践中解决民事争议的一种便捷方式,调解 的结果要靠双方当事人自觉自愿的遵守执行,对当事人没有法律约束力,当事人不执行调解协议的,不 能强制执行。因此,它并不是严格意义上的行政行为,当事人对调解协议不服的,可以通过向法院提起 诉讼或者向仲裁机构申请仲裁,不能向上级行政机关申请复议。 关于行政机关对民事纠纷作出的其他处理。这里的“其他处理”是指什么,法律没有明确。一 般认为,行政机关对民事纠纷作出处理是指行政裁决。1994 年通过的《中华人民共和国仲裁法》实施以 后,行政仲裁变为民间仲裁,仲裁与诉讼的关系上,仲裁法确定了“或裁或审”的原则,对仲裁决定不 服的不能起诉。因此,这里的其他处理不包括行政仲裁。行政裁决是指行政机关作为第三方,依照法律 的规定解决与合同无关的民事纠纷的活动。与行政调解相比,行政裁决具有法律效力,但是它的法律效 力又不及仲裁,对行政裁决不服的,还可以向法院提起诉讼。对行政裁决是否可申请复议,理论界有不 同看法,赞成可以申请复议的认为,行政机关对民事争议的处理行为,体现了行政机关的意志,具有法 律效力,属于行政决定的一种,应当允许当事人对处理决定不服的申请复议。对行政裁决不能申请复议 的理由是, 行政机关对民事纠纷作出处理决定没有最终的法律效力, 民事纠纷最终需要由法院作出裁决, 如果允许对行政裁决进行复议,可能会拖延民事纠纷的解决。因此,根据行政复议法的规定,对行政裁 决不服的,不能申请行政复议,只能向法院提起诉讼。 根据现行的法律、法规的规定,行政裁决主要适用于对土地、草原、水面、滩涂等自然资源的 所有权或使用权争议和对专利、商标等知识产权争议,此外, 《治安管理处罚条例》《食品卫生法》《药 、 、 品管理法》《海洋环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《邮政法》《医疗事故处理办法》 、 、 、 、 、 等法律、法规也规定了行政裁决。对有的行政裁决可以申请复议,如对自然资源的所有权或使用权争议 的裁决,公安机关对赔偿损失和负担医疗费用的裁决;对下列行政裁决,不能申请复议: 第一,有关专利权的民事纠纷。有关专利权的民事纠纷有两种情况,一种是专利侵权纠纷,就 是未经专利权人的许可,实施其专利。根据《专利法》第六十条的规定,未经专利权人许可,实施其专 利的侵权行为,专利权人或者利害关系人可以请求专利管理机关进行处理。当事人对专利机关的处理不 服的,可以向人民法院起诉;另一种是专利权的使用费纠纷。根据专利法的规定,对不履行专利法规定 的有关义务的专利权人由国家强制许可他人使用。根据该法第五十七条的规定,取得实施强制许可的单 位或者个人应当付给专利权人合理的使用费, 其数额由双方商定; 双方不能达成协议的, 由专利局裁决。 对裁决不服的,专利权人可以向人民法院起诉。 第二,有关商标权的民事纠纷。商标权是一种具有财产性质的工业产权,商标权是商标所有人 的专有权,根据《商标法》的规定,非经商标所有人的许可,不得擅自在同一种商品或者类似商品上使 用与其注册商标相同或者近似的商标、不得销售明知是假冒注册商标的商品、不得伪造、擅自制造他人 注册商标或者销售伪造、擅自制造的注册商标标识。有上述情形的,被侵权人可以向县级以上工商行政 管理部门要求处理,有关工商行政管理部门有权责令侵权人立即停止侵权行为,赔偿被侵权人的损失。 此外,行政机关根据《邮政法》《海洋环境保护法》《水污染防治法》《药品管理法》《食品 、 、 、 、 卫生法》《大气污染防治法》《医疗事故处理办法》等所作的关于民事纠纷的处理,也不能申请复议, 、 。
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只能向法院提起诉讼。 第二部分 释义 第三章 行政复议申请 第九条 公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该 具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。 因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的,申请期限自障碍消除之日起继续计算。 【释义】 释义】 本条是关于复议申请期限的规定。 行政复议的一个重要特征就是要依法进行,有法定的程序。行政复议申请,是指复议申请人认 为行政主体的具体行政行为违法,在法定期限内要求行政复议机关撤销或者变更该具体行政行为,以保 护自己的合法权益的行为。行政复议申请是行政复议程序的启动,没有复议申请人的申请,行政复议机 关不能主动进行复议。本条是对行政管理相对人对行政机关作出的具体行政行为不服申请复议的期限作 出的规定。关于复议申请的期限问题,国务院制定的行政复议条例曾规定: “公民、法人或者其他组织 向有管辖权的行政机关申请复议,应当在知道该具体行政行为之日起十五日内提出,法律、法规另有规 定的除外。因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定申请期限的,在障碍消除后的十日内,可以申请延长 期限,是否准许,由有管辖权的行政机关决定。 ”这次制定行政复议法,对条例关于复议申请期限的规 定作了调整,一是适当延长了申请复议的期限,将公民、法人或者其他组织提出行政复议申请的期限由 知道情况之日起“十五日内” ,改为了“六十日内” ;二是对因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请 期限的,规定了申请期限可以自障碍消除之日起自动顺延,取消了延长期限需要向有管辖权的行政机关 申请的规定。这两项内容是根据十多年来我国行政复议实践作出的修改。 本条第一款规定,公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道 该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。为什 么规定申请复议的期限为“六十日” ,主要考虑是,第一,从当前复议实践看,随着计划经济向市场经 济的转变,行政管理也日趋多样化,内容也更加复杂,渗透到了社会生活的各个方面。公民、法人或者 其他社会组织与行政管理机关在具体行政行为问题上产生争议是不可避免的。但对于一个老百姓来说认 为自己受到了侵害,往往不知道采取什么补救措施,知道了救济途径又很难在短时间内找出确凿的理由 和依据提出复议申请或者提起行政诉讼以维护自己的合法权益,一般是需要一定的时间进行了解或者寻 求法律上的帮助。因此,为了更有利于保护公民、法人或者其他组织的合法权益,使那些准备申请行政 复议的行政管理相对人不致于因为时间太紧而丧失了申请行政复议的权利,本条将申请复议的期限适当 延长,明确规定为“六十日” ;第二,本法第七条规定,公民、法人或者组织认为行政机关的具体行政 行为所依据的规定不合法,对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的 审查申请,首次将对抽象行政行为的审查纳入了行政复议的范围,行政管理相对人如果要根据这一规定 提出附带审查抽象行政行为的复议申请,难度会更大,很多都需要有律师或者有关法律专家的帮助,规 定“六十日” ,是适应扩大了的行政复议范围的需要;第三,从其他国家和地区关于行政复议申请期限 的规定看,一般也超过了十五日,大多规定为三十日或者六十日,如:日本规定为六十日,韩国和我国 台湾地区规定为三十日;第四,从现有的一些单行法律关于行政复议申请期限的规定看,有些也超过了 “十五日” ,如: 《中华人民共和国税收征收管理法》第五十六条规定: “纳税人、义务人、纳税担保人 同税务机关在纳税上发生争议时,必须先依照法律、行政法规的规定缴纳或者解缴税款及滞纳金,然后 可以在收到税务机关填发的缴款凭证之日起六十日内向上一级税务机关申请复议。上一级税务机关应当 自收到复议申请之日起六十日内作出复议决定。对复议决定不服的,可以在接到复议决定书之日起十五 日内向人民法院起诉。 ”考虑当前各单行法律对行政机关作出的各类具体行政行为不服申请行政复议期 限的不同规定,适当地延长了申请期限的规定,使各单项法律关于复议申请期限的规定基本上都纳入了 行政复议法的规定范围,有利于行政复议期限的基本统一。 但需要注意的是,复议法实施以后,单行法律规定的复议申请期限少于“六十日”的,应当依 照复议法修改延长到“六十日” ,如果单行法律尚来不及修改的,具体复议工作中也应当依照行政复议
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法的规定执行。因为本法第四十二条规定: “本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定 不一致的,以本法的规定为准。 ”此外,本条还规定“法律规定的申请期限超过六十日的除外” ,这为个 别特殊的行政管理领域需要延长复议申请期限提供了法律依据。 关于申请行政复议期限的计算问题,根据本条的规定,要从公民、法人或者其他组织知道具体 行政行为之日起计算。也就是行政管理相对人通过法定途径,得以了解具体行政行为已经作出并知晓其 内容的时间。在实践中,知道具体行政行为之日主要通过三种途径:一是当场作出的具体行政行为,在 行政机关作出具体行政行为的决定书上会注明日期,这个日期就是管理相对人知道具体行政行为之日; 二是送达的具体行政行为决定书,送达日期就是管理相对人知道具体行政行为之日;三是具体行政行为 决定无法送达,通过公告作出,公告中所注明的日期或者公告日,就是管理相对人知道具体行政行为之 日。当然如果出现特殊情况,无法准确判断公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的准确时间,难 以认定管理相对人提出行政复议是否已超过了法定申请日,在这种情况下,就要由行政复议机关经过调 查了解根据相关情况依法确定。 本条第二款规定,因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的,申请期限自障碍消除之 日起继续计算。这是对发生了法定的意外情况复议申请期限可以延期的规定。根据本款的规定,可以适 当延期的情况有两类:一是因不可抗力的发生耽误了法定申请期限,关于不可抗力,我国民法通则第一 百五十三条有明确的规定:是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。如地震、水灾、战争等; 二是其他一些正当理由耽误了法定申请期限的,如法人处于合并或者改组阶段,复议申请人病重等。根 据本款的规定出现上述两种情况耽误了法定申请期限,申请期限自障碍消除之日起继续计算。这里讲的 继续计算是指把因不可抗力或者其他正当理由而耽误的期限补足,如,法定申请期限为六十日,而在期 限开始的第二十一天发生了某种障碍,申请人在这一障碍消除后,还有四十天的申请复议期限。也就是 说在不可抗力或者其他正当理由出现时,申请复议期限处于中止状态,因此当这些障碍消除后,申请复 议期限继续计算,注意这里不是重新计算。此外,本款的规定取消了行政复议条例关于延长期限需要申 请批准的程序,规定障碍消除后期限继续计算。这一规定有利于提高行政复议工作的效率,有利于保护 公民、法人和其他组织的合法权益,可以有效地避免个别行政机关借期限问题限制管理相对人依法行使 复议权利的情况,当然对于是否属于因不可抗力或者其他正当理由耽误了复议申请期限,行政复议机关 在审查行政复议申请时还是可以一并审查的,对于确实超过法定期限又不符合本款规定的,复议机关有 权力不予受理。 第十条 依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。 有权申请行政复议的公民死亡的,其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的公民为无 民事行为能力人或者限制民事行为能力人的,其法定代理人可以代为申请行政复议。有权申请行政复议 的法人或者其他组织终止的,承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。 同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织,可以作为第三人 参加行政复议。 公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的,作出具体行政行为 的行政机关是被申请人。 申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。 【释义】 释义】 本条是关于复议申请人、第三人和被申请人的规定。 行政复议是指公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,依法向行政机关提 出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定的活动。进行行政复议首先要具备以 下几个条件:一是申请人是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织;二是有明确 的被申请人;三是有具体的复议请求和事实依据;四是属于申请复议范围;五是属于受理机关管辖;六 是法律、法规规定的其他条件。本条对复议申请人、复议申请代理人、第三人、被申请人等作出了规定。 本条第一款对复议申请人作出了规定。复议申请人是指向行政机关提起行政复议申请的公民、
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法人或者其他组织。依照本法的规定,申请人应当具备以下几个条件:一是认为具体行政行为侵犯了自 己的合法权益,当然这里只是申请人自己“认为”就可以,事实上这种“认为”可能有对有错,但不影 响其申请行政复议的权利。二是依法向复议机关提出复议申请。三是对于公民来说,通常情况下申请人 大多是有权申请行政复议公民本人,由自己提出复议申请,但有两种情况下有权申请行政复议的公民本 人不能亲自提出复议申请,第一种是该公民是无行为能力人或者是限制行为能力人,不能自己申请行政 复议,必须由法定代理人代为申请,需要注意的是这里的申请人仍是无行为能力或者限制行为能力的有 权申请行政复议的公民;第二种是有权申请行政复议的公民死亡,其近亲属申请复议,由于该公民已经 死亡,其近亲属就是申请人。四是对于法人或者其他组织来说,申请行政复议的多是法定代表人,当然 也可以委托代理人提出复议申请。 本条第二款对几种特殊情况下的复议申请问题作出了进一步明确的规定。大致包括三个层次的 内容:第一层内容是规定了有权申请行政复议的公民死亡的,其近亲属可以申请行政复议;这里主要解 决的是复议申请人资格的继承问题,也就是说,有权申请行政复议的公民由于死亡而无能力再进行复议 申请,其合法权益是否还给予保障,依照本法的规定该公民的近亲属,包括:配偶、父母、成年子女、 兄弟姐妹等有权以自己的名义申请行政复议,从而维护有权申请复议公民和本人的合法权益,由于法律 赋予了近亲属这种复议申请的继承权,在这里近亲属申请复议其地位应当等同于申请人,而不是法定代 理人。第二层内容是规定了有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的, 其法定代理人可以代为申请行政复议;这里主要解决的是有权申请行政复议的公民行为能力欠缺,如何 申请行政复议问题。 根据我国民法通则的规定: 不满十周岁的未成年人和不能辨认自己行为的精神病人, 是无行为能力人;十周岁以上的未成年人和不能完全辨认自己行为的精神病人,是限制行为能力人。依 照本法的规定,这两种人申请行政复议,要由其法定代理人代为申请。根据民法通则的规定,无行为能 力人和限制行为能力人的法定代理人是其监护人,主要包括:未成年人的父母,如果父母已经死亡或者 没有监护能力,其祖父母、外祖父母、兄、姐等;精神病人的配偶、父母、成年子女以及其他近亲属等。 作为有权申请行政复议公民的法定代理人,在提出复议申请和参与复议过程中,有权依法行使代理权, 同时承担相应的代理义务, 在这里, 有权申请行政复议的公民虽是无行为能力人或者是限制行为能力人, 其行为能力欠缺,但仍具有权利能力,在复议过程中,该公民仍然是复议申请人。第三层内容是有权申 请行政复议的法人或者其他组织终止的,承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。这里主要 解决的是申请人资格变更问题。 这种情况大致有两类, 一是有权申请行政复议的法人或者其他组织分立, 一是有权申请行政复议的法人或者其他组织合并。在当前市场经济的条件下,这两种情况都会是经常发 生的。对于合并成为一个新的法人或者组织的,这个新法人或者组织对合并前法人或者组织的权利和义 务有合法的继承权,复议申请权也可以继承,新法人或者组织有权对行政机关作出的侵犯原法人合法权 益的具体行政行为以自己的名义提起行政复议申请。但是对于分立的法人或者组织来说,就要具体问题 具体分析,看原法人有权提出的行政复议问题侵犯的合法权益与分立后的哪个法人有关,这一权益就由 谁继承,如果与两个分立的法人都有关,两个新法人都有复议申请权。但通常是这一权益只与其中一个 法人有关,那么那个法人就有权作为复议申请人以自己的名义申请行政复议,而另一个法人则无权就此 事作为复议申请人申请复议。总之,本款对这三种情况的规定,是为了使有权申请行政复议的公民、法 人或者其他组织申请行政复议的权利得以充分发挥,是为了保障管理相对人的合法权益,对防止和纠正 违法或者不当的行政行为,保障和监督行政机关依法行使职权有着积极的作用。本款的规定充分体现了 行政复议法的立法宗旨。 本条第三款对行政复议第三人作出了规定。行政复议第三人是指,与行政复议的具体行政行为 有利害关系,为维护自己的合法权益,经复议机关同意参加复议的公民、法人或者其他组织。根据本款 的规定第三人要具备以下几个要件:第一,同申请行政复议的具体行政行为有利害关系;这种利害关系 可以是直接的,也可以是间接的。例如:某村民向镇政府申请建房,虚报多报户口,瞒报少报已有宅基
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地,镇政府工作人员未认真核查,发给其建房许可证,该村民开始建房,后经县土地管理局查明,对该 村民给予行政处罚要求其退还非法占地,并处以罚款,该村民不服提起行政复议,这里镇政府就是以第 三人的名义参加复议,因为镇政府与这一具体行政行为有直接利害关系。再如:某甲经工商局批准在一 繁华地段摆摊售货,而某乙以某甲摆摊为由,对工商局不批准其在该地段摆摊,向上一级工商局提起行 政复议,这里某甲与这个不批准摆摊的具体行政行为之间,有间接的利害关系,因此,某甲也是以第三 人的身份参与这个行政复议。第二,第三人参与到复议中间来,一定是在复议申请已经受理,复议活动 尚未终结的时候,如果行政复议还未开始,或者已经结束,都不会再有第三人的问题。第三,符合前两 个条件,要想参加行政复议,成为第三人,还要经过复议机关的批准,这是为了一方面要保护第三人的 合法权益,同时也要保护复议申请人的合法权益,防止不必要的干扰行政复议活动的情况发生。本款规 定允许第三人参加行政复议,有几个目的:一是由于第三人与申请复议的具体行政行为有利害关系,第 三人的参加,可以有助于对该具体行政行为多角度的审查,有利于复议决定的准确性;二是相关问题在 一个复议活动中得以解决,有利于节省人力、物力;三是有利于保障公民、法人和其他组织的合法权益, 维护行政行为的公正、合理。无论是复议申请人、还是第三人经过行政复议审查后,合法权益会受到保 护,违法行为得以纠正,从而保障行政管理有效的实施。 本条第四款规定,公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的, 作出具体行政行为的行政机关是被申请人。具体的说,被申请人是指申请人认为侵犯了其合法权益,复 议机关通知其参加复议的行政机关。能够成为被申请人必须具备以下几个条件:一是应当是行政机关, 而且是具有外部管理职能的行政机关(包括一些经法律、法规授权施行行政管理职能的组织) ,其共同 的特点是对外有行政管理职能,监察部门。机关事务管理局尽管也是行政机关,由于其不行使对外的管 理职能,不会成为行政复议的被申请人;二是实施了申请人认为侵犯其合法权益的具体行政行为,也就 是说该行政机关(包括经法律、法规授权的组织)实施的具体行政行为与申请人提出的复议请求有必然 的因果关系;如果没有实施申请人所指控的具体行政行为,或者实施的行为与复议请求无因果关系,不 能成为行政复议的被申请人;三是经复议机关确认并通知其参加行政复议,说明行政复议机关已经受理 了申请人的复议申请,并确定该行政机关或者组织为被申请人。 通常情况下,行政复议的被申请人应当是作出具体行政行为的地方各级人民政府及其所属部门 且一般只有一个,但是由于行政管理的复杂性使作出具体行政行为的主体也变得十分复杂,行政复议的 被申请人还可能有以下几种情况:一是人民政府依法设立的派出机关(包括地区行署或者盟、区公所、 街道办事处)作为被申请人;根据地方组织法第六十八的的规定: “省、自治区的人民政府在必要的时 候,经国务院批准,可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候,经省、自治区、直 辖市的人民政府批准,可以设立若干区公所,作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府,经 上一级人民政府批准,可以设立若干街道办事处,作为它的派出机关。 ”根据这一规定,目前在我国县 级以上地方人民政府设立的派出机关有三种:一是省、自治区政府派出的行政公署、盟;二是县、自治 县政府设立的区公所;三是市辖区、不设区的市设立的街道办事处。从派出机关的性质看,它不是一级 国家机关,不设与之相应的国家权力机关,但在其所管辖的范围内对本辖区的经济、社会、文化、治安 等社会生活的方方面面行使着管理权,以自己的名义实施具体行政行为引起了行政复议,自然成为被申 请人。二是政府工作部门依法设立的派出机构作为被申请人;当前一些政府工作部门,根据有关法律、 法规和规章的规定,设立了一些派出机构,如:公安派出所、税务所、工商所等。这些派出机构有的依 据法律、法规或者规章的规定可以以自己的名义作出具体行政行为。如: 《治安管理处罚条例》第三十 三条规定, “对违反治安管理行为的处罚,由县、市公安局公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。 警告、五十元以下罚款,可以由公安派出所裁决。 ”这一规定明确了对公民违反治安管理处以警告或者 五十元以下罚款时, 公安派出所可以以自己的名义实施处罚。 像这样的派出机构有权作出具体行政行为, 因而引起了行政复议,自然可以成为行政复议的被申请人。三是法律、法规授权的组织作为被申请人; 根据有关法律的规定,具有公共管理职能的组织经过法律、法规的授权,可以行使行政管理权。所谓授
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权是指:法律、法规将某些行政管理权授予非行政机关的组织行使。经过授权,该组织取得了行政管理 的主体资格,可以以自己的名义行使行政管理权,以自己的名义独立承担因行使行政管理权而引起的法 律后果。授权的产生是由于现有的行政机关和公务员不足以满足现实行政管理的需要,由法律、法规授 权一些组织行使一定的行政管理权,同时规定相应的责任。由于这些组织是以自己的名义作出具体行政 行为,那么公民、法人或者其他组织对于这些组织作出的具体行政行为不服,申请复议,这些组织就成 为了被申请人。四是以共同的名义作出具体行政行为的两个以上行政机关作为被申请人;与前面介绍的 情况不同的是,作出这个具体行政行为的主体不是一个机关,而是两个或者两个以上机关。出现这种情 况,可能是地方政府相关部门组织联合大检查;也可能是依据几个部委联合下发的文件地方多个部门综 合执法;还有政府部门联合办公等等,凡是对以两个或者两个以上机关的名义作出的具体行政行为不服 申请复议的,这两个或者两个以上机关就成为被申请人。五是作出具体行政行为的机关被撤销,继续行 使其职权的行政机关成为被申请人;随着我国市场经济的发展,政府职能的转变,各级政府都面临着体 制改革问题,政府各部门的撤销重组,个别的分立都时有发生,这种情况的发生带来了行政管理职能的 变化, 使一些行政机关由此丧失了主体资格, 使其主体资格随着管理职能的转移而转移到其他行政机关。 行政机关的主体资格变了,但是,行政机关作出的具体行政行为还客观存在,对于行政管理相对人来说 仍然发生着法律效力,因此,行政管理相对人对这一具体行政行为不服,仍有申请行政复议的权利,这 时该行政复议的被申请人就是继续行使其职权的行政机关。 本条第五款规定还明确规定申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。本法第二十条 规定, “行政复议原则上采取书面审查的办法,但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作机 构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请人和第三人的意见。 ”在这种 情况下,如果复议申请人或者第三人认为必要,可以委托近亲属或者聘请律师代为参加行政复议,以更 好的维护自己的合法权益。需要明确指出的是,行政复议法只规定了申请人和第三人可以委托代理人参 加行政复议, 而没有规定被申请人可以委托代理人, 所以被申请人是不可以委托代理人参加行政复议的, 如果行政复议机关组织情况调查会,向有关人员了解情况,被申请人必须到场,不可以委托律师等代理 人。 第十一条 【释义】 释义】 申请人申请行政复议,可以书面申请,也可以口头申请;口头申请的,行政复议 本条是关于行政复议申请形式的规定。 机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。 行政复议的申请方式,是公民、法人或者其他组织提出复议要求和表达复议意愿的具体表现形 式。依据本条的规定,提出复议申请可以有两种形式:一种是书面形式,即申请人向行政复议机关提出 的据以请求复议机关启动复议程序的申请文书;另一种是口头形式,即不向复议机关递交书面申请,但 有明确的意思表示向复议机关申请行政复议。这两种申请形式的区别是前者是要式的申请形式,后者是 非要式的申请形式。从我国多年的行政复议工作实践看,书面申请形式一直是被普遍认可的复议申请形 式, 国务院制定的行政复议条例对申请行政复议的只规定了一种形式, 即: 必须采取书面形式, 规定 “申 请人向行政机关申请复议应当递交复议申请书” ,同时对复议申请书应当载明的内容也作出了明确的规 定。应当说复议申请采取书面形式有许多优越性,一是能够保证复议申请内容明确具体,使复议的理由 和复议的请求清晰明了;二是有利于维护行政复议工作的严肃性;三是有利于行政复议程序的完整,便 于复议机关依据申请人的书面申请对具体行政行为进行调查,作出行政复议决定。正是因为复议申请采 取书面形式有许多优越性,因此,可以肯定的说,在今后的行政复议实践中申请复议采取书面形式的还 是会占主导地位。那么行政复议书面申请应当载明哪些内容呢,本法没有明确规定,根据多年来的行政 复议工作实践,复议申请书大致应当载明下列内容: (一)申请人的姓名、性别、年龄、职业、住址等 (法人或者其他组织的名称、地址、法定代表人的姓名)(二)被申请人的名称、地址; ; (三)申请复 议的要求和理由; (四)提出复议申请的日期。虽然说以上这四项都是复议申请书的必备内容,但最核 心的还是第三项内容,因为它是复议申请的关键。关于申请复议的要求,必须写明对哪个被申请人的何
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种具体行政行为不服,同时明确复议请求:包括对被申请人错误的决定要求撤销或者变更,对被申请人 应当作为而不作为的要求必须尽快作为, 给申请人造成损害的要求依法赔偿等等。 关于申请复议的理由, 必须写明被申请人作出具体行政行为的事实情况和依据;申请人认为被申请人作出具体行政行为的错误 在于认定事实不准确或是法律依据不合理,同时要从事实和法律的角度加以论证;最后对于依据哪个法 律规定申请行政复议也必须明确,并对其他准备提交的材料加以注明。 行政复议申请可以口头提出,这是本法新增加的规定,为什么以法律的形式肯定了行政复议申 请的口头形式呢, 主要是为了普通公民申请行政复议、 在我国, 行政管理浸透到了社会生活的各个方面, 实际生活中一些普通百姓不服行政机关的决定想讨个说法的为数不少,但有的却是苦于自己不会写复议 申请书又找不到人帮忙而无法为自己伸张正义。考虑到我国目前的实际情况,立法者认为,规定相对灵 活的复议申请形式有利于行政复议工作的普遍开展,有利于保障行政管理相对人的合法权益,有利于更 好地监督行政机关依法行使职权,这同本法的立法宗旨也是一致的。当然,为了保证行政复议工作的顺 利进行,本法对口头提出复议的也规定了明确的要求,规定行政复议机关应当当场记录申请人的基本情 况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实理由和时间。也就是说,口头申请行政复议,也必须对复 议申请的主要问题—一表达清楚,因为复议申请是复议机关据此决定是否受理并对该具体行政行为进行 审查的依据。当然相对于书面申请来说,对口头申请的要求还是简单了许多,但是为了保证行政复议程 序的完整,使行政复议工作每一步都有案可查,对口头申请的,法律要求复议机关的工作人员必须要有 明确的笔录,应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。 第十二条 对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,由申请人选择, 可以向该部门的本级人民政府申请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议。 对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不 服的,向上一级主管部门申请行政复议。 【释义】 释义】 本条是关于不服县级以上地方各级政府工作部门作出的具体行政行为,如何确定 复议管辖问题的规定。 对县级以上地方人民政府工作部门的具体行政行为不服的,申请人是向本级人民政府申请复 议, 还是向上一级主管部门申请复议?按照多数现行法律的规定, 只能向上一级主管部门申请复议。 1990 年国务院制定的行政复议条例也明确规定, “对县级以上的地方各级人民政府工作部门的具体行政行为 不服申请的复议,由上一级主管部门管辖。 ”按照这一规定,行政复议要由“条条”管辖。对此,不少 群众有意见,一是,下级主管部门在作出具体行政行为时,往往向上级主管部门事先请示、沟通,如果 只能向上一级主管部门申请复议,难以避免部门保护的影响,不利于保护申请人的合法权益;二是,向 上一级主管部门申请复议, 多数要到异地, 往往会给复议申请人带来不便; 三是根据地方组织法的规定, “省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导,并且依照法律或者行政法规的规 定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门 受人民政府统一领导,并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领 导。 ”从以上的规定不难看出,县级以上地方各级人民政府工作部门是同时受本级人民政府和上级人民 政府主管部门双重领导的,对其作出的具体行政行为不服,两个机关都有行政复议权。考虑到这些,国 务院于 1994 年对行政复议条例进行了修改,主要是对复议管辖的规定由以“条条为主”修改为“条条” 和“块块”都有管辖权,即: “对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服申请的复议, 由本级人民政府或者上一级主管部门管辖。但是,法律、法规规定由本级人民政府管辖的,从其规定; 法律规定由上一级主管部门管辖的,从其规定。 ”但是由于现行法律、法规对复议管辖规定由同级人民 政府管辖的很少,只有一部集会游行示威法和一个卫星接收设施接收外国卫星传送电视节目管理办法, 因此,根据绝大多数现行法律、法规的规定,我国目前的行政复议管辖实际上仍以“条条”为主。为了 真正实现行政复议的“公正”“便民”的原则,保护公民、法人及其他组织的合法权益,使公民、法人 、 及其他组织在符合法律规定的前提下可以自愿选择申请复议的行政机关,经同地方、部门和专家反复研
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究,达成共识,对行政复议法关于行政复议的管辖问题在行政复议条例规定的基础上又作出进一步明确 的修改,规定: “对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,由申请人选择,可以 向该部门的本级人民政府申请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议。 ”其他法律、法规关 于行政复议管辖问题的规定与本法规定不一致的,服从本法的规定。 从目前各单行法律规定的情况看,对行政管理相对人不服县级以上地方各级人民政府工作部门 的具体行政行为向哪个机关申请复议问题,大致有四种规定。第一种明确规定由上一级主管部门管辖, 如: 《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十九条规定: “被裁决受治安管理处罚的人或者被害人不 服公安机关或者乡(镇)人民政府裁决的,在接到通知后五日内,可以向上一级公安机关提出申诉,由 上一级公安机关在接到申诉后五日内作出裁决;不服上一级公安机关裁决的,可以在接到通知后五日内 向当地人民法院提起诉讼” 。第二种是明确规定由作出具体行政行为的行政机关的本级人民政府管辖, 如: 《中华人民共和国游行示威法》第十三条规定: “集会、游行、示威的人对主管机关不许可的决定不 服的,可以自接到决定通知之日起三日内,向同级人民政府申请复议,人民政府应当接到申请复议书之 日起三日内作出决定” ;第三种是笼统规定由上一级行政机关管辖,如: 《食品卫生法》第五十条规定: “当事人对行政处罚决定不服的,可以在接到处罚通知之日起十五日内向作出处罚决定的机关的上一级 机关申请复议;当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内直接向人民法院起诉”《行政诉讼法》第 ; 三十七条规定: “对属于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政 机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议,对复议不服的,再向人民法院提起诉讼,也可以直接向 人民法院提起诉讼” ;第四种没有明确规定向哪个机关申请复议,只规定依法提起行政复议,如: 《中华 人民共和国执业医师法》第十五条规定: “受理申请的卫生行政部门对不符合条件不予注册,应当自收 到申请之日起三十日内书面通知申请人,并说明理由。申请人有异议的,可以自收到通知之日起十五日 内,依法申请复议或者向人民法院提起诉讼。 ”由于新制定的行政复议法对行政复议的管辖明确了“条 条”管辖还是由“块块”管辖由申请人选择的原则,同时本法第四十二条又规定: “本法施行前公布的 法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的,以本法的规定为准。 ”所以对出现的单行法律关于复 议管辖问题的规定与本法规定不一致的情况,就应当以本法规定为准。也就是说凡是在法律中明确规定 只能由上一级主管部门管辖或者只能由本级人民政府管辖的,除符合本条第二款规定的情况外,在复议 管辖问题上都是要依照本法规定执行的,申请复议应当由申请人选择,可以向该部门的本级人民政府申 请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议。 本法第一款对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,规定了可以由申请 人选择申请行政复议机关,但同时也规定了例外条款,本条第二款明确规定: “对海关、金融、国税、 外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的,向上一级主管部门申请行 政复议,但是法律另有规定的除外。 ”为什么要规定例外条款,主要是考虑到我国行政管理领域的多样 性和复杂性,特别是对于那些实行垂直领导的行政机关,行政管理主要是以“条条”为主的,相关法律、 法规、规章的专业性较强,在行政复议管辖问题上如果规定“一刀切”的政策,不符合当前我国行政管 理工作的实际,也不利于行政监督工作的有效开展,因此,本法作出了特殊的规定。但需要指出的是, 这一特殊规定所适用的范围第二款已作出了具体的规定,不宜随意扩大,如:在立法过程中曾有一些同 志建议规定,对县级以上地方人民政府公安部门的行政拘留决定不服的,向上一级公安部门申请行政复 议。但考虑到行政拘留涉及公民人身自由,在实施过程中也出现了一些问题,同级人民政府对此应当实 施监督,不应只允许向上一级公安部门申请复议,因此,这一意见没有被采纳。在今后行政复议工作实 践中,一定还会有一些部门根据本部门工作的特殊性提出在行政复议问题上给予特殊规定,这些必须依 照法律规定的程序进行,任何部门不能违反法律的规定,限制行政管理相对人向其有权提出申请的行政 机关申请行政复议。 第十三条 对地方各级人民政府的具体行政行为不服的,向上一级地方人民政府申请行政复
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议。 对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级人民政府的具体行政行为不服的,向该 派出机关申请行政复议。 【释义】 释义】 本条是关于不服地方各级人民政府的具体行政行为复议管辖问题的规定。 我国地方组织法第五十九条对县级以上地方各级人民政府行使的职权规定了十项,但从总体上 讲,地方各级人民政府在行政管理方面主要是以宏观管理为主,因此,由其亲自实施的具体行政行为较 之由政府工作部门实施的具体行政行为要少得多。主要有土地、矿产、森林等管理领域。对于县级以上 地方各级人民政府作出的具体行政行为不服,只能向上一级地方人民政府申请复议,因为,地方组织法 明确规定,地方人民政府的工作是受同级人民代表大会和上一级国家行政机关监督的,上一级政府的工 作部门同下一级人民政府没有领导关系,所以无权对下一级人民政府作出的具体行政行为进行复议。 本条第二款明确规定了对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级人民政府的具体 行政行为不服的,向该派出机关申请行政复议。这是根据我国的实际情况作出的专门规定。因为,根据 一般规定,对县级人民政府的具体行政行为不服,应当向领导它的上一级人民政府即省、自治区、直辖 市、设区的市、州的人民政府申请复议。但是,我国地方组织法明确规定: “省、自治区的人民政府在 必要的时候,经国务院批准,可以设立若干派出机关。 ”这些派出机关(地区行政公署或者盟)在省、 自治区的范围设立,受省、自治区人民政府的委托指导下级国家行政机关工作并负责办理各项事宜,它 不是一级独立的国家机关,受派出它的机关的领导,同时又代表派出它的机关指导和管理下级行政机关 完成行政管理任务。正因为在我国有这样一个特殊的行政管理方式,所以,对于县级人民政府作出具体 行政行为的复议管辖问题就不能只遵循一个一般规定,应当对特殊问题作出特别规定,对由省、自治区 的派出机关(地区行政公署或者盟)指导和管理下的县级人民政府作出具体行政行为行政管理相对人不 服的,行政复议申请应当向派出机关(地区行政公署或者盟)提出。这样规定符合我国当前的行政管理 实际,也符合行政复议的便民原则。 第十四条 对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的,向作出 该具体行政行为的国务院部门或者省、 自治区、 直辖市人民政府申请行政复议。 对行政复议决定不服的, 可以向人民法院提起诉讼;也可以向国务院申请行政复议,国务院作出的行政复议决定为最终裁决。 【释义】 释义】 议管辖问题的规定。 对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的,按照向上一级行政机 关申请复议的原则,理应向国务院复议。但是,考虑到国务院是最高国家行政机关,它主要是制定方针 政策的,从全局上处理行政事务,一般不宜、也难以处理大量的具体行政事务。如果规定国务院也要受 理复议决定,可能不胜其繁,影响国务院的正常工作。因此,本条规定:对国务院部门或者省、自治区、 直辖市人民政府的具体行政行为不服的,向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市 人民政府申请行政复议。但是在对本法草案征求意见过程中,常委委员和一些专家、学者也提出了几点 不同意见,一是规定由本机关复议自己作出的具体行政行为,从法律制度上说不够合理,难以保障行政 复议的公正性,也不利于充分保护公民、法人和其他组织的合法权益;二是国务院部门和省级人民政府 作出的行政行为一般都涉及行政管理相对人重大利益,由其自己复议本机关作出的具体行政行为,自己 作自己的法官,会对行政管理相对人带来负面影响;第三,由国务院受理行政复议申请,有利于发现和 纠正部委和省级政府的违法或者不当的行政行为,加强对国务院部门和省级政府的监督,同时也能在广 大人民群众中树立有错必纠的良好形象,取信于民;第四,行政复议本身就具有层级监督的性质,对国 务院部门的具体行政行为应当由国务院来监督,国务院应当适当地承担行政复议职责;第五,从近期有 关行政复议法立法调研的情况看,广西、广东、江西等省区近年来均未出现因对省级政府的具体行政行 为不服而提起的复议案件,可见行政复议法出台后也不会出现大量对省级政府作出的具体行政行为不服 的复议申请,即使此类复议规定由国务院复议管辖,也不会出现国务院受理复议案件不胜其繁的问题。
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本条是关于不服国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为复

建议在对国务院部门和省级人民政府作出的具体行政行为申请复议管辖问题的具体操作上作出适当灵 活的规定,可采取“或议或审”的方式。为此,本法综合了各方面的意见明确规定了两步走的原则,即 对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的,应当先向作出该具体行政行为 的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的,可以向人民法 院提起诉讼;也可以向国务院申请行政复议,国务院作出的行政复议决定为终局决定。需要注意的是, 这里首先规定了对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府作出的具体行政行为不服必须先由本机 关复议,对该复议仍不服的,作出了可以选择的规定,即可以选择向人民法院提起行政诉讼,也可选择 向国务院部门或者省、自治区的上一级行政机关即国务院申请裁决。这一规定的根本目的是为了保证更 有效地纠正不当的行政行为,保障公民、法人或者其他组织的合法权益。同时也体现了国务院对下级行 政机关实施的具体行政行为负有监督权力和职责,体现了司法对行政权的监督。但必须要注意,这两条 救济途径的选择是择一的, 也就是说, 选择了向人民法院提起行政诉讼, 就不得再向国务院申请裁决了; 选择了向国务院申请裁决,就不得再向法院提起行政诉讼,国务院作出的行政复议决定为终局决定。 第十五条 对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行 政行为不服的,按照下列规定申请行政复议; (一)对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的,向设立该派出机 关的人民政府申请行政复议; (二)对政府工作部门依法设立的派出机构依据法律、法规或者规章规定,以自己的名义作出 的具体行政行为不服的,向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议; (三)对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的,分别向直接管理该组织的地方人民政 府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议; (四)对两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的,向其共同上一级行政机 关申请行政复议; (五)对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的,向继续行使其职权的行政 机关的上一级行政机关申请行政复议。 有前款所列情形之一的,申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复 议申请,由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理。 【释义】 释义】 本条是关于对不服地方人民政府及政府工作部门以外的其他行政机关、组织作出 的具体行政行为复议管辖问题的规定。 本法第十二条、第十三条、第十四条分别对申请人不服地方各级人民政府工作部门、地方各级 人民政府以及国务院各部门、省、自治区、直辖市人民政府作出的具体行政行为提出复议申请的复议管 辖问题作出了规定,本条规定的是对这三条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服,申请 复议的管辖问题。本条规定了五种特殊的情况: 一、对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的,向设立该派出机关 的人民政府申请行政复议;根据地方组织法第六十八条的规定: “省、自治区的人民政府在必要的时候, 经国务院批准,可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候,经省、自治区、直辖市 的人民政府批准,可以设立若干区公所,作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府,经上一 级人民政府批准,可以设立若干街道办事处,作为它的派出机关。 ”根据这一规定,目前在我国县级以 上地方人民政府设立的派出机关有三种:一是省、自治区政府派出的行政公署盟;二是县、自治县政府 设立的区公所;三是市辖区、不设区的市设立的街道办事处。从派出机关的性质看,它不是一级国家机 关,不设与之相应的国家权力机关,但在其所管辖的范围内对本辖区的经济社会文化治安等社会生活的 方方面面行使着管理权。归纳起来这些派出机关有四个特点:第一,它不是一级独立的行政机关;第二, 从属于派出它的机关,受派出它的机关的领导;第三,派出机关的任务主要是受派出它的机关的委托代 表派出它的行政机关,指导和管理下级行政机关完成行政管理任务;第四,地方人民政府设立派出机关
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是依照法律规定并经上一级人民政府批准的。应当说这些派出机关在社会生活和行政管理工作中,发挥 了十分重要的作用。从实际情况看,它们不是一级政府,但受政府委托履行了一级政府的职能,以自己 的名义实施具体行政行为引起了行政复议,自然成为被申请人,而管辖这一复议案件的理应是设立它的 地方人民政府,从另一个角度讲,行政复议工作也是上级行政机关监督下级行政机关的一个重要手段, 人民政府对它自己的派出机关有领导和监督的职责,复议管辖由派出它的人民政府负责应当说是即合理 又便民。具体的说就是:对行政公署(盟)作出的具体行政行为不服,向派出它的省或者自治区人民政 府申请复议,对区公所作出的具体行政行为不服,向派出它的县或者自治县人民政府申请复议;对街道 办事处作出的具体行政行为不服,向派出它的市辖区或者不设区的市人民政府申请复议。 二、对政府工作部门依法设立的派出机构依据法律、法规或者规章规定,以自己的名义作出的 具体行政行为不服的,向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议;当前一 些政府工作部门,根据有关法律、法规和规章的规定,设立了一些派出机构,如:公安派出所、税务所、 工商所等。虽说都是派出机构,但不是都有权力

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